II OSK 795/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Jerzy Bujko sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 6 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 878/09 w sprawie ze skargi U. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 22 stycznia 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 875/09 po rozpoznaniu skargi U. R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania części budynku inwentarskiego, uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze powyższym postanowieniem na podstawie art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez U. R.. Organ podniósł, iż zgodnie z art. 129 § 2 kpa strona może wnieść odwołanie w terminie 14 dni od dnia doręczenia jej decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzję organu pierwszej instancji T. W. odebrał w dniu 8 czerwca 2009 r. i od tego dnia rozpoczął się bieg terminu do wniesienia odwołania. Jak podkreśliło Kolegium termin ten był jednocześnie terminem dla odwołującej, która jednak odwołanie nadała na poczcie w dniu 4 sierpnia 2009 r., a więc z uchybieniem czternastodniowego terminu do jego wniesienia. Na to postanowienie U. R. wniosła skargę wnosząc o jego uchylenie i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca podniosła zarzut naruszenia art. 129 § 2 kpa poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 8 i 9 kpa, co miało wpływ na wynik sprawy. W motywach skargi stwierdziła, że nie jest uzasadnione stanowisko organu, iż doręczenie decyzji I instancji którejkolwiek ze stron otwiera termin dla pozostałych. Podniosła, iż o fakcie wydania decyzji i jej treści dowiedziała się w dniu 2 sierpnia 2009 r. i dwa dni później wniosła odwołanie. Zdaniem skarżącej decyzja powinna być doręczona każdej stronie, a skoro takiego doręczenia nie było to logiczne jest, że termin do wniesienia odwołania nie rozpoczął biegu. W dopowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylając zaskarżone postanowienie wyrokiem z dnia 22 stycznia 2009 r. stwierdził, iż skarga jest zasadna, lecz nie z przyczyn w niej podniesionych. Sąd podniósł, iż prawo do wniesienia odwołania stosownie do art. 127 § 1 kpa przysługuje stronie. Organ odwoławczy przed rozpatrzeniem odwołania obowiązany jest przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu stwierdzenia dopuszczalności odwołania między innymi poprzez ustalenie czy podmiot wnoszący odwołanie jest stroną. O niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych przesądza brak legitymacji do wniesienia odwołania przez osobę nie mającą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa. Jeżeli organ w wyniku rozpatrzenia odwołania stwierdzi, że dana osoba nie ma w sprawie indywidualnego interesu prawnego, to wówczas umarza postępowanie odwoławcze, przy czym wydanie takiego postanowienia jest możliwe po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, stosownie do art. 7, 77 i art. 107 § 3 kpa. Sąd pierwszej instancji wskazał, iż decyzja organu pierwszej instancji została wyłącznie doręczona wnioskodawcy. Skarżąca nie była stroną postępowania, a zatem wbrew jej stanowisku, termin do wniesienia odwołania dla strony której nie doręczono rozstrzygnięcia biegnie od dnia jego doręczenia stronie, która brała udział w postępowaniu. Termin ten wiąże stronę, która faktycznie nie brała udziału w postępowaniu, jak również osobę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu i którym nie została doręczona decyzja, chociaż miały status strony w tym postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ podniósł, iż skarżącej nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Wójta Gminy Masłowice z dnia 8 czerwca 2009 r., niemniej termin dla niej do wniesienia odwołania rozpoczął bieg od daty doręczenia decyzji inwestorowi. Zaskarżone postanowienie uznawało skarżącą za stronę, która złożyła odwołanie po terminie. W ocenie Sądu wydanie takiego rozstrzygnięcia w okolicznościach faktycznych sprawy stanowi istotne naruszenie przepisów postępowania odnoszących się do etapu odwołania, a w szczególności do zastosowanego art. 134 kpa. Organ wydając zaskarżone postanowienie przyjął, że skarżąca ma przymiot strony, a jedynie uchybiła terminowi, lecz w uzasadnieniu nie wyjaśnił na jakiej podstawie to wywiódł, nie przeprowadził żadnego postępowania w celu ustalenia czy skarżącej bezsprzecznie przysługiwał przymiot. Sąd Wojewódzki wskazał, iż Naczelny Sąd Administracyjny zajmując się kwestią jakimi przesłankami należałoby się kierować przy określaniu kręgu osób, których interesu prawnego mogłyby dotyczyć realizacja inwestycji objętej wnioskiem inwestora o ustalenie warunków zabudowy w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95 ( ONSA 19943/4/154) wyraził pogląd, iż w każdej konkretnej sprawie tego rodzaju organ wydający decyzję, ustalając krąg osób, które mają interes prawny w sprawie, musi badać czy – a jeśli tak to jak daleko - sięgać będzie oddziaływanie inwestycji. To oznacza, że stronami postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy mogą być w zależności od okoliczności także właściciele nieruchomości nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Sąd uchylając zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., wskazał na konieczność, wyjaśnienia przez organ odwoławczy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, czy skarżącej na gruncie prawa materialnego przysługuje przymiot strony. W zależności od wyników poczynionych ustaleń organ powinien wydać w odpowiedniej formie orzeczenie kończące postępowanie odwoławcze i uzasadnienie sporządzić stosownie do art. 107 § 3 kpa. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Piotrkowie Trybunalskim, i na podstawie art. 173 § 1 oraz art. 174 pkt 1 i 2 p.ps.a. zaskarżyło wyrok ten w całości, zarzucając Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi naruszenie: 1. art. 134 p.p.s.a. poprzez błędną jego wykładnię, 2. art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lt. c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] września 2009 r. w sytuacji, gdy skarga na to postanowienie nie podlegała oddaleniu, 3. art. 153 p.ps.a. poprzez wiążące, ale prawnie nieuzasadnione wskazanie w kierunku dalszego postępowania w sprawie. W oparciu o powyższe zarzuty kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, względnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi. W motywach autor kasacji podniósł, iż Wojewódzki Sąd nie miał wątpliwości co do tego, że skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, mimo to w ocenie Sądu, należy zbadać, czy ma ona przymiot strony, a co za tym idzie, czy jej odwołanie jest dopuszczalne. Taki pogląd Sądu i wskazania co do dalszego postępowania z odwołaniem skarżącej nie znajdują uzasadnienia w art. 134 kpa, mającego walor przepisu prawa materialnego ( tak NSA w wyroku z dnia 3 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1297/07, lex nr 497635). Tym samym stanowisko Wojewódzkiego Sądu nie jest uzasadnione w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach naruszenia art. 134 kpa, który stanowi, iż organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie jest ostateczne. Powołany art. 134 k.p.a. rozróżnia niedopuszczalność odwołania od uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Są to dwie odrębne, niezależne od siebie instytucje procesowe. Przesłanki stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych, różnią się od przesłanek stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Odwołanie wniesione z uchybieniem terminu do jego wniesienia jest środkiem zaskarżenia wniesionym z przekroczeniem ustawowego terminu, ale nie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 kpa. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Piotrkowie Trybunalskim z dnia [...] września 2009 r. w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Tymczasem z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, jak trafnie podniósł autor kasacji, Sąd pierwszej instancji wadliwe dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia, skoro rozważania Sądu oraz wskazania dla organu odwoławczego co do postępowania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy odnoszą się w istocie do przesłanek niedopuszczalności odwołania. Natomiast kontrola legalności zaskarżonego postanowienia powinna sprowadzać się do oceny, czy istotnie w sprawie zaistniały okoliczności faktyczne do stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, tym samym do wydania postanowienia w trybie art. 134 kpa. Z akt sprawy wynika, że U. R. nie brała udziału w postępowaniu w pierwszej instancji i decyzja Wójta Gminy Masłowice z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie została jej doręczona, lecz tylko inwestorowi T. W. w dniu 8 czerwca 2009 r. Odwołanie U. R. złożyła w dniu 4 sierpnia 2009 r., a więc po upływnie 14 dniowego terminu do jego wniesienia, którego bieg, jak prawidłowo wskazał organ odwoławczy, rozpoczął się w dniu 9 czerwca 2009 r., czyli zgodnie z art. 57 § 1 kpa następnego dnia po dniu doręczenia decyzji inwestorowi, a upływ tego terminu następował w dniu 23 czerwca 2009 r. Na podstawie tych ustaleń faktycznych Kolegium prawidłowo uznało, że odwołanie zostało wniesione po upływie terminu określonego w art. 129 § 2 kpa. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 kpa. Nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Organ drugiej instancji w sytuacji, gdy stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu nie może przystąpić do merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 kpa ( vide wyroki NSA : z dnia 29 stycznia 1997r., SA/Łd 2990/95, lex nr 29079; z dnia 29 stycznia 1997r., SA/Gd 1482/96, lex nr 29004; z dnia 15 listopada 1995 r., SA/Ka 2111/94, lex nr 27060). W orzecznictwie jak i w doktrynie jednolicie przyjmuje się również, że strona, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w pierwszej instancji, ma możliwość złożenia odwołania z tym, że termin do jego wniesienia dla takiej strony liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Stronie tej przysługuje również uprawnienie do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania ( B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, W-wa 1996, s. 564 i nast., wyrok NSA z dnia 16 listopada 1998 r. sygn. akt II SA 1391/98, LEX nr 41308, wyrok NSA z dnia 16 lipca 2002 r., II SA 2230/00). Przenosząc powyższe rozważania na okoliczności rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, iż organ odwoławczy po otrzymaniu odwołania w pierwszej kolejności powinien brać pod uwagę okoliczności obiektywne ( tak też uczyniło SKO), a więc faktyczne uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W razie stwierdzenia, że odwołanie wniesiono po upływie ustawowego terminu i jednocześnie nie wniesiono wniosku o jego przywrócenie, powinien wtedy wydać postanowienie w trybie art. 134 kpa. Skarżąca w skardze do WSA potwierdziła, iż odwołanie wniosła w dniu 4 sierpnia 2009 r., pozostając przy tym w przekonaniu, że ma przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i, że odwołanie wniosła z zachowaniem terminu, skoro o decyzji organu pierwszej instancji dowiedziała się w dniu 2 sierpnia 2009r. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przedmiotowej sprawie obiektywną okolicznością było uchybienie terminu do wniesienia odwołania, mimo błędnego przekonania U. R. o jego zachowaniu, w konsekwencji czego Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie miało innej możliwości niż orzec jak w skarżonym postanowieniu z dnia [...] września 2009 r., a więc stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Chybiony jest zarzut kasacji naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 153 p.p.s.a. Zarzut taki mógłby być sformułowany w sytuacji związania Sądu oceną prawną i wskazaniami poprzednio wydanego wyroku, a taka sytuacja w przedmiotowej sprawie nie zachodziła. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko autora kasacji, znajdujące oparcie w orzecznictwie i doktrynie, iż przepis art. 134 kpa, jest przepisem prawa materialnego, mimo iż został zamieszczony w procesowym akcie normatywnym. Z przytoczonych powyżej względów należało uznać, że skarga kasacyjna jest oparta na uzasadnionych podstawach, gdyż zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 134 kpa. Uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku skarga powinna być oddalona uzasadnia zastosowanie art. 188 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznając skargę na postanowienie SKO z dnia [...] września 2009 r. ją oddalił na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a.