II OSK 899/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Iwona Tomaszewska Protokolant Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej "[...]" Sp. z o.o. w I. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Bd 844/09 w sprawie ze skargi "[...]" Sp. z o.o. w I. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy na rzecz "[...]" Sp. z o.o. w Inowrocławiu kwotę 500 (słownie: pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 17 listopada 2009 r., II SA/Bd 844/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej jako: WSA) - po rozpatrzeniu sprawy ze skargi "[...]" Sp. z o. o. w Inowrocławiu (dalej jako: [...]) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy (dalej jako: SKO) z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego - oddalił skargę. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. SKO utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r., w której stwierdziło nieważność decyzji Burmistrza Pakości (dalej jako: burmistrz) z dnia [...] czerwca 2006 r. w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] położonej w miejscowości Wielowieś uznając, że orzeczenie to zostało podjęte z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 717 ze zmianami - dalej jako: upzp) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zmianami - dalej jako: ugn). W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż decyzja burmistrza jest dotknięta wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zmianami - dalej jako: kpa), bowiem ustala lokalizację inwestycji celu publicznego dla zamierzenia niebędącego inwestycją celu publicznego. Skargę do WSA na powyższą decyzję wniósł [...], żądając jej uchylenia, jak również uchylenia poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, że w przedmiotowej sprawie SKO nie dokonało wszechstronnej analizy zebranego materiału dowodowego i nie zebrało dodatkowego materiału dowodowego w aspekcie wpływu elektrowni wiatrowej na ochronę środowiska oraz realizacji obowiązków gmin w zakresie zaopatrzenia w energię mieszkańców. W ocenie skarżącego organ nie wziął także pod uwagę istotnej okoliczności, jaką jest budowa elektrowni wiatrowych w kontekście konieczności wypełniania przez Polskę zobowiązań nałożonych przepisami Unii Europejskiej. Tym samym, zdaniem skarżącej spółki, naruszone zostały przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. Strona skarżąca nie zgodziła się z interpretacją art. 6 ugn i zakwestionowała uznanie, iż decyzja organu I instancji zapadła z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem strony skarżącej, turbiny są urządzeniami niezbędnymi do korzystania z linii przesyłającej energię elektryczną, gdyż nie jest możliwe zachowanie przesyłu energii bez jej dostarczenia do sieci. W odniesieniu do elektrowni wiatrowych granicą, od której zaczyna się urządzenie do przesyłu energii są zaciski generatora, co wynika z rozporządzenia Ministra Gospodarki w sprawie obowiązku uzyskania i umorzenia świadectw pochodzenia energii wyprodukowanej z odnawialnych źródeł energii. Skarżąca wskazała ponadto, że kwalifikowanie budowy elektrowni wiatrowej do inwestycji celu publicznego winno odbywać się w oparciu o art. 6 pkt 4 ugn jako inwestycji polegającej na budowie i utrzymaniu obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska. Strona skarżąca wskazała nadto na treść art. 6 pkt 10 ugn. Ponadto skarżąca spółka stwierdziła, że w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 53 ust 7 upzp stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA wskazał, że przedmiotowa inwestycja, polegająca na budowie elektrowni wiatrowej nie jest inwestycją celu publicznego, zatem nie może być zastosowany tryb przewidziany w art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 upzp. WSA podkreślił, że tylko budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej stanowi w tym zakresie cel publiczny, natomiast pozostałe zamierzenia inwestycyjne z tej sfery gospodarki energetycznej do uzyskania takiej kwalifikacji potrzebują wykazania się dodatkową cechą "niezbędności do korzystania". Skoro więc elektrownia wiatrowa nie została wymieniona wprost w art. 6 ugn i nie charakteryzuje się ona wspomnianą cechą "niezbędności do korzystania", brak było możliwości uznania tej inwestycji za inwestycję celu publicznego, a odmienna interpretacja prowadziłaby do nieuprawnionego wniosku, iż budowa każdej elektrowni stanowi realizację celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 upzp. WSA wskazał także, iż argumentacja skargi wskazująca na konieczność zakwalifikowania tego obiektu do inwestycji celu publicznego z uwagi na usytuowanie zacisków generatora również nie zasługuje na uwzględnienie. Rozważając zaproponowaną przez stronę skarżącą koncepcję zakwalifikowania elektrowni wiatrowej jako obiektu służącego ochronie środowiska WSA stwierdził, że za inwestycję celu publicznego może być uważane tylko takie zamierzenie, które jest technicznie konieczne do realizacji celu publicznego, nie zaś takie, które ma mu tylko sprzyjać. Zdaniem Sądu I instancji na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut nierozważenia przez SKO, że budowa elektrowni wiatrowej stanowi realizację celu publicznego, jakim jest obowiązek gmin zaopatrzenia ludności w energię elektryczną. W tej kwestii wypowiedział się Sąd Najwyższy w wyroku z 16 marca 2005 r., II CK 522/04, wyrażając pogląd, że realizacja za gminę zadania własnego o charakterze publicznym w postaci zaspokajania zbiorowych potrzeb wspólnoty w energię elektryczną i cieplną nie jest realizacją celu publicznego w jego rozumieniu przyjętym na gruncie ugn. Także zarzut niezastosowania w przedmiotowej sprawie przepisu art. 53 ust. 7 upzp WSA uznał za niezasadny, argumentując że nie można mówić w przedmiotowym przypadku o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 upzp, albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Podsumowując Sąd I instancji wskazał, że wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...] położonej w miejscowości Wielowieś w sytuacji, gdy to zamierzenie inwestycyjne nie jest inwestycją celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ugn, nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa - art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 upzp w związku z art. 6 pkt 2 ugn, zatem organ nadzoru słusznie stwierdził nieważność decyzji burmistrza na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Wnosząc skargę kasacyjną pełnomocnik strony skarżącej zaskarżył powołany wyrok WSA w całości zarzucając naruszenie przez Sąd I instancji: I) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 6 ugn poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie uznając, że decyzja burmistrza z dnia [...] czerwca 2006 r., nr 51/2006 nie dotyczyła ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 1 ppsa; II) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ w związku z art. 151 ppsa poprzez oddalenie przez WSA skargi [...]u w sytuacji, gdy decyzja SKO wydana została z naruszeniem przepisów postępowania - art. 6 i 7 kpa - uzasadniającym jej uchylenie ze względu na istotne naruszenie przepisów postępowania, w szczególności polegające na błędnym ustaleniu przez SKO, że art. 53 ust. 7 upzp, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy, nie dotyczy przedmiotowej decyzji, przez co wypełniona została dyspozycja art. 174 pkt 2 ppsa. Biorąc powyższe pod uwagę autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania, zgodnie z obowiązującymi przepisami. W bardzo obszernym uzasadnieniu wskazano, że wejście w życie Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych powoduje obowiązek uznania instalacji wykorzystujących odnawialne źródła do wytwarzania energii za urządzenia służące ochronie środowiska, a tym samym nie ma podstaw prawnych do niezaliczenia do celów publicznych w rozumieniu art. 6 ust. 4 ugn przedsięwzięć polegających na budowie oraz utrzymaniu instalacji wytwarzających energię z odnawialnych źródeł, a co za tym idzie do nieuznania tych przedsięwzięć za inwestycje celu publicznego. Jeśli chodzi o naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ w związku z art. 151 ppsa autor skargi kasacyjnej wykazywał, iż wydanie przez SKO decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych było niedopuszczalne. W uzupełniającym uzasadnienie skargi kasacyjnej piśmie z dnia 17 czerwca 2010 r. wskazano, że z wyroku WSA nie wynika czy podstawą stwierdzenia nieważności decyzji był brak podstawy prawnej wydanej decyzji, czy też rażące naruszenie prawa. Zarówno SKO jak i WSA posługują się tymi pojęciami zamiennie. W związku z niejasnością wyroku WSA dotyczącą tego, która z wymienionych powyżej przesłanek stanowiła podstawę nieważności decyzji należy, po wykluczeniu możliwości stwierdzenie nieważności decyzji z powodu braku podstawy prawnej, osobno rozważyć możliwość stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Kolejnym błędem organu w rozpatrywanej sprawie była niewłaściwa interpretacja przepisów definiujących pojęcie "celu publicznego". Dokonując wykładni przepisów definiujących pojęcie "celu publicznego" organ przyjął jedną z interpretacji pojawiających się w orzecznictwie sądów administracyjnych, co wyklucza możliwość stwierdzenia, że nastąpiło rażące naruszenie prawa. Dodatkowo SKO dokonało błędnego ustalenia, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej, a błąd ten nie został uwzględniony w wyroku WSA. Samo ustalenie, że przedmiotowa decyzja nie jest decyzją o ustaleniu inwestycji celu publicznego, ponieważ dotyczy przedsięwzięcia, które nie spełnia ustawowych kryteriów celu publicznego, jest niewystarczające aby orzec, że decyzja nie istnieje z powodu braku podstawy prawnej. Autor skargi kasacyjnej wskazał także, iż SKO błędnie orzekło o nieważności zaskarżonej decyzji z powodu braku podstawy prawnej decyzji, ponieważ analizowana decyzja mogła być wydana w oparciu o przepisy upzp dotyczące wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Poza tym WSA nie wziął pod uwagę, że SKO nie dokonało ustalenia czy przedmiotowa decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołała nieodwracalne skutki prawne, a przecież obecny stan sprawy w zakresie stosunków cywilnoprawnych ustalonych przed wydaniem ostatecznej decyzji SKO nie może być uchylony lub zmieniony przy pomocy środków dostępnych na gruncie administracyjnoprawnym. Pismem z dnia 30 marca 2011 r. [...] sp. k. wniosła o dopuszczenie w trybie art. 33 § 2 ppsa w charakterze uczestnika niniejszego postępowania z uwagi na posiadany interes prawny w wyniku przedmiotowego postępowania i przedstawiła argumenty uzasadniające wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 ppsa. W tej sprawie przesłanki te nie wystąpiły. W związku z tym rozważenie oceny zasadności wniesionej skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia prawa procesowego, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą podlegać ocenie Sądu tylko w odniesieniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, stanowiącego podstawę zastosowania prawa materialnego. Przechodząc do analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania należy wskazać, że zdaniem NSA wydanie przez SKO decyzji stwierdzającej nieważność decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w przedstawionych okolicznościach faktycznych i prawnych było niedopuszczalne, a w konsekwencji WSA nie dostrzegając tego naruszenia uchybił art. 145 § 1 pkt 1 lit. a\ i c\ w związku z art. 151 ppsa. NSA wskazuje, że Sąd I instancji - jak i SKO - w sposób nieuprawniony dokonały interpretacji art. 53 ust. 7 upzp czy - mówiąc precyzyjniej - zinterpretowały i w konsekwencji nie zastosowały tego przepisu całkowicie contra legem. Należy podkreślić, że burmistrz wszczął postępowania nie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy lecz lokalizacji inwestycji celu publicznego (zawiadomienie o wszczęciu kierowane do strony jest w tej mierze jednoznaczne, a jego treść nie zezwala na inną interpretację), postępowanie organ prowadził na podstawie przepisów art. 50 i nast. upzp, wreszcie zarówno nagłówek jak i treść decyzji pierwszoinstancyjnej czynią jednoznacznym, iż właśnie wydanie decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego było zrealizowanym zamiarem burmistrza. Tym samym twierdzenie WSA, że nie można mówić w przedmiotowym przypadku o zastosowaniu regulacji z art. 53 ust. 7 ustawy, albowiem odnosi się ona do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w niniejszej sprawie mamy do czynienia z zamierzeniem inwestycyjnym, które nie można zaliczyć do inwestycji celu publicznego, nie znajduje żadnego oparcia w stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy. NSA z całą mocą podkreśla, że właśnie dlatego, iż decyzja burmistrza stanowi decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, uznana została za dotkniętą wadą kwalifikowaną polegającą na wydaniu jej z rażącym naruszeniem art. 50 ust. 1 i art. 51 ust 1 pkt 2 upzp w związku z art. 6 pkt 2 ugn. Gdyby bowiem w rzeczywistości decyzja pierwszoinstancyjna nie stanowiła decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, wbrew swemu nagłówkowi i treści, a np. decyzję ustalającą warunki zabudowy, to jej ocena przebiegać musiałaby odmiennie. Zresztą samo SKO, stwierdzając nieważność decyzji pierwszoinstancyjnej wskazało w części nagłówkowej, że prowadziło postępowanie w przedmiocie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, nie zaś w przedmiocie decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skoro zatem wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcie, pomimo swej wadliwości, stanowiło decyzję o lokalizacji celu publicznego to zastosowanie w odniesieniu do niej, wbrew twierdzeniom SKO, musiał znaleźć art. 53 ust. 7 upzp stanowiący, iż nie stwierdza się nieważności decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło 12 miesięcy. NSA wskazuje, że w takich sytuacjach znajduje natomiast odpowiednie zastosowanie art. 158 § 2 kpa (przewidujący stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa). Po upływie 12-miesięcy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji żadne wady prawne tej decyzji, nawet tak poważne jak wydanie decyzji przez niewłaściwy organ, czy z rażącym naruszeniem przepisów ustawy, nie uprawniają do stwierdzenie nieważności decyzji w trybie art. 156 kpa. W takim przypadku, czyli po stwierdzeniu, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana z naruszeniem prawa, strona może jedynie dochodzić w procesie cywilnym odszkodowania na zasadach określonych w art. 417 i art. 4171 Kodeksu cywilnego. Ratio legis unormowania zawartego w powołanych przepisach zmierza do zwiększenia stabilności takich decyzji. Z powyższych względów należy uznać, iż zarzuty skargi kasacyjnej obejmujące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c\ w związku z art. 151 ppsa okazały się zasadne. Naruszenie przez Sąd I instancji ww. przepisów proceduralnych czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszenia pozostałych przepisów przez WSA, w tym w szczególności prawa materialnego, gdyż ocena zastosowania przepisów prawa materialnego jest ściśle uzależniona od ustalenia prawidłowego stanu faktycznego sprawy. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze należało, na podstawie art. 185 § 1 i 203 pkt 1 ppsa orzec jak w sentencji wyroku. Rozpatrując sprawę ponownie WSA powinien wziąć pod uwagę zawarte w tym uzasadnieniu wskazówki NSA i prawidłowo je zastosować, biorąc pod uwagę wymagania, jakie stawiają przepisy procesowe przed kontrolującym legalność działań organów administracji Sądem I instancji. Szczególnie WSA powinien pamiętać o przeprowadzaniu wykładni przepisów prawa według ogólnie stosowany zasad interpretacyjnych, co uchroni Sąd przez stosowaniem przepisów contra legem. Dodatkowo WSA musi w ponownym postępowaniu uwzględnić przekształcenia podmiotowe jakie powstały w sprawie.