II GSK 236/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Gabriela Jyż Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej P. K. P. S. A. - PKP S.A. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 17 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Bd 634/09 w sprawie ze skargi P. K. P. S. A. - PKP S.A. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B, wyrokiem z 17 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 634/09, oddalił skargę P. K. P. S.A. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z [...] lipca 2009 r., nr [...], w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy: W dniu 6 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta B. wystawił tytuł wykonawczy nr SI/1/P/000091/09 obejmujący zaległości P.K.P. S.A. w W. w podatku od nieruchomości. Zobowiązana wniosła do Prezydenta Miasta B., występującego jako wierzyciel i organ egzekucyjny, pismo z zarzutami w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Postanowieniem z 27 maja 2009 r., ZEK I. 0717/38/09, Prezydent Miasta B. odmówił uwzględnienia zarzutów. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. postanowieniem z 16 lipca 2009 r. utrzymało w mocy powyższe orzeczenie. Oddalając skargę P. K. P. S.A. w W. Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. stwierdził, że niezasadne są oba podniesione w skardze zarzuty Spółki. Legitymacja Prezydenta Miasta B. do posługiwania się pieczęcią z wizerunkiem herbu miasta wynika z art. 16c ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1980 r. o godle, barwach i hymnie Rzeczypospolitej Polskiej oraz o pieczęciach państwowych (Dz.U. z 2005 r., Nr 235, poz. 2000 ze zm.). Tym samym za błędne Sąd uznał stanowisko Spółki, która uważała, że skoro w art. 2a pkt 3 ustawy mowa jest o gminie i jej organach, a w art. 16c ust. 2 mowa jest o gminie, to wyłączono możliwość posługiwania się taką pieczęcią przez organ gminy. W sprawie nie ma sporu co do tego, że na dokumentach urzędowych w sprawach z zakresu administracji rządowej, czyli dotyczących zadań zleconych przez państwo, może być umieszczana wyłącznie pieczęć z wizerunkiem orła, a pieczęć z herbem dotyczy wyłącznie zadań własnych gminy. W związku z tak ustalonym stanem prawnym ma w tym zakresie zasadnicze znaczenie ustalenie, czy Prezydent Miasta B. wystawiając tytuł wykonawczy w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym zobowiązania w podatku od nieruchomości działał w celu wykonania przez gminę zadań zleconych, czy też działania tego organu mieściły się w katalogu zadań własnych gminy. Odnosząc się do tak sformułowanego problemu Sąd zwrócił uwagę na art. 54 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym dochodami gminy są podatki, opłaty i inne wpływy określone w odrębnych ustawach, jako dochody gminy. Przepis art. 18 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy wskazuje, że podejmowanie uchwał w sprawach podatków i opłat należy do wyłącznej właściwości rady gminy. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 i art. 2 ustawy o samorządzie gminnym do zakresu działań gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów, a gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność. Należy również zauważyć, że w myśl art. 1c ustawy z 12 stycznia 1991r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 121, poz. 844 ze zm.) organem podatkowym właściwym w sprawie podatków i opłat objętych tą ustawą, w tym podatku od nieruchomości, jest wójt, burmistrz, prezydent miasta. Właściwość rzeczową organów egzekucyjnych reguluje art. 19 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r, Nr 229 poz. 1954 ze zm.; dalej: upea). Zgodnie z treścią art. 19 § 2 upea właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. Istotny jest również fakt, że na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych (Dz.U. Nr 141 poz. 692 ze zm.) do właściwości organów gmin o statusie miasta przeszły, jako zadania własne, zadania i odpowiadające im kompetencje należące dotychczas do urzędów skarbowych, określone w art. 19 upea, w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ gminy jest właściwy do ich ustalania i pobierania. Przepisy te jednoznacznie wskazują, że organ takiej gminy może być organem egzekucyjnym uprawnionym do wyegzekwowania obowiązku w sytuacji, gdy jest jednocześnie wierzycielem uprawnionym do żądania wykonania tego obowiązku. Prezydent miasta będąc wierzycielem w sprawach dotyczących egzekucji z tytułu podatków i opłat lokalnych określonych w ustawie o podatkach i opłatach lokalnych wykonuje zadania z zakresu administracji samorządowej i są to zadania własne gminy, a nie zadania z zakresu administracji rządowej. Tym samym umieszczenie na tytule wykonawczym obejmującym należności miasta z tytułu podatku od nieruchomości, pieczęci, na której widnieje herb gminy, nie może być uznane za niespełnienie wymogu art. 27 § 1 pkt 7 upea i stanowić w związku z tym podstawę zarzutu, o jakim mowa w art. 33 pkt 10 tej ustawy. W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, niezasadny jest sformułowany w skardze zarzut naruszenia prawa materialnego. Ponadto Sąd zauważył, iż powyższy pogląd ma oparcie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z 18 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1002/08, stwierdził, że prezydent miasta, działając jako organ wykonawczy gminy, na mocy art. 1c ustawy o podatkach i opłatach lokalnych posiada szczególną kompetencję organu podatkowego właściwego w sprawie przedmiotowego podatku (jako zadania własnego gminy) i na podstawie art. 2 ust. 4 ustawy z 24 listopada 1995 r. o zmianie zakresu działania niektórych miast oraz o miejskich strefach usług publicznych w związku z art. 19 upea, w zakresie należności z tytułu podatków i opłat, dla których organ ten jest organem egzekucyjnym, a zarazem w rozumieniu przepisu art. 1a pkt 13 tej ostatniej ustawy, posiada uprawnienia wierzyciela. Brak jest w tej sytuacji podstawy do postawienia skutecznego zarzutu, iż jako organ gminy (organ podatkowy i egzekucyjny) nie ma on podstaw prawnych do posługiwania się pieczęcią z wizerunkiem herbu B.. Za niezasadny Sąd uznał także zarzut, że klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji podpisana została przez osobę nieuprawnioną. W aktach sprawy znajduje się bezterminowe upoważnienie z 10 września 2007 r. dla pracownika, T. Ś., Kierownika Referatu p.o. Koordynatora Zespołu Egzekucji, Kontroli i Orzecznictwa w Urzędzie Miasta B. do wydawania w imieniu Prezydenta Miasta B. decyzji, postanowień i zaświadczeń w zakresie m.in. tytułów wykonawczych. Zakresu tego upoważnienia nie zmienia w żaden sposób okoliczność, że na spornym tytule wykonawczym wymieniono niepełną nazwę zajmowanego przez tego pracownika stanowiska. Skoro z upoważnienia wynika kompetencja do wydawania orzeczeń administracyjnych, czy zaświadczeń, to tym bardziej dotyczy ona czynności materialnotechnicznych podejmowanych w ramach zakreślonych przedmiotów działania. Nie ma podstaw, szczególnie w świetle stanowiska Prezydenta Miasta B., który potwierdzał przyznane wskazanemu pracownikowi kompetencje, aby pełnomocnictwo wymieniało szczegółowo wszystkie czynności, które dotyczą tytułów wykonawczych. Pełnomocnictwo wymienia najdalej w tym zakresie idące kompetencje tj. wydawanie decyzji, postanowień, czy zaświadczeń, co oznacza, że wszelkie czynności, podejmowane do tego etapu, mieszczą się w takim upoważnieniu. Stwierdzenie, że osoba jest uprawniona w ramach postępowania egzekucyjnego do wydawania rozstrzygnięć dotyczących tytułów wykonawczych, a nie może skierować tytułu do egzekucji, nie ma racjonalnego uzasadnienia. Należy zauważyć, że sporna klauzula nie stanowi klauzuli wykonalności w rozumieniu egzekucji cywilnej, lecz jest jedynie stwierdzeniem, że tytuł wykonawczy prawidłowo wypełniono i może być skierowany do wykonania. Sąd I instancji nie dopatrzył się także naruszenia przez organy art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa. Stwierdził, że podejmowano wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia sprawy, przedstawiono dowody w postaci upoważnień i odniesiono się do wszystkich podniesionych przez stronę kwestii. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka Akcyjna P. K. P. w W.. Zaskarżając orzeczenie w całości wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w B. do ponownego rozpoznania. Wyrokowi Sądu I instancji zarzuciła naruszenie: 1. prawa materialnego, poprzez błędną interpretację art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym i art. 143 § 1 Ordynacji podatkowej wskutek przyjęcia, iż zakres upoważnienia udzielonego T. Ś. przez Prezydenta B. obejmował także umocowanie do kierowania w imieniu Prezydenta tytułów wykonawczych do egzekucji, co z kolei wynikało z błędnej interpretacji: - art. 27 § 1 pkt 10 upea poprzez przyjęcie, że tytuł wykonawczy, któremu klauzulę wykonalności nadała T. Ś., został oznaczony klauzulą wykonalności nadaną przez organ egzekucyjny, - art. 104 i 107 Kpa poprzez przyjęcie, że nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu jest wydaniem decyzji, - art. 123 i 124 Kpa poprzez przyjęcie, że nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu jest wydaniem postanowienia, - art. 217 Kpa poprzez przyjęcie, że nadanie klauzuli wykonalności tytułowi wykonawczemu jest wydaniem zaświadczenia, - naruszenie art. 7 i 8 Kpa poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, tj. przyjęcie, że upoważnienie wydane T. Ś. przez Prezydenta B. zostało wydane bezterminowo, podczas gdy zostało ono wydane na okres pełnienia określonej funkcji. 2. oraz naruszenie prawa procesowego poprzez: - naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a.), polegające na nie uchyleniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. postanowienia Samorządowego Kolegium w B., - art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. skargi wniesionej przez PKP S.A., w związku z przyjęciem, iż zakres upoważnienia udzielonego T. Ś. przez Prezydenta B. obejmował także umocowanie do kierowania w imieniu wierzyciela tytułów wykonawczych do egzekucji (nadawanie im klauzuli wykonalności). - art. 6 Kpa poprzez przyjęcie, że przepisy prawa administracyjnego przewidują możliwość dokonywania w imieniu mocodawcy czynności przekraczających zakres umocowania a następnie ich późniejszej akceptacji, a zakres umocowania wskazanego w pełnomocnictwie może być interpretowany rozszerzająco, gdyż ten, kto może dokonywać czynności większej wagi, może też dokonywać czynności wagi mniejszej. Zdaniem skarżącej, zakres umocowania wskazanego w upoważnieniu nie może być interpretowany rozszerzająco, tzn. brak jest podstaw do uznania, że skoro okoliczność wydania decyzji ma większą wagę, niż wystawienie tytułu wykonawczego, to umocowanie do wydania decyzji zawiera umocowanie do wystawienia tytułu wykonawczego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasada pełnego związania Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami i granicami zaskarżenia. Zakres kontroli kasacyjnej determinują przytoczone w środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia. W odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji, NSA nie bada całokształtu sprawy, tylko weryfikuje zasadność postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują. Rozpoznając sprawę w granicach określonych skargą kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Skarżąca Spółka oparła wniesiony środek prawny na zarzutach naruszenia prawa materialnego i procesowego, których istota, sprowadzająca się do odpowiedzi na pytanie, czy Prezydent Miasta B. podejmując czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych wobec Spółki postępował zgodnie z prawem, uzasadnia ich łączne rozpatrzenie. Kwestionowany w sprawie tytuł wykonawczy dotyczy zaległego podatku od nieruchomości. Nieuiszczone należności z tytułu podatku uchwalanego przez organ uchwałodawczy gminy o statusie miasta stanowią jej należność, zaś organem właściwym do egzekwowania tej należności jest jej organ wykonawczy. W egzekucyjnym postępowaniu administracyjnym wierzycielem reprezentującym majątkowy interes gminy Miasta B. jest jej "podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym" (art. 1a pkt 13 ustawy), co wskazuje, stosownie do art. 2 ust. 4 ustawy zmieniającej z 24 listopada 2005 r., organ gminy właściwy do ich ustalania i pobierania - Prezydenta Miasta B.. Zgodnie z przepisem art. 1a pkt 13 upea, “ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) wierzycielu - rozumie się przez to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym". W postępowaniu egzekucyjnym w administracji wierzycielem może być w zasadzie tylko organ administracji rządowej i organ gminy. Ustawowa definicja "wierzyciela" w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym doznaje ograniczenia do podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia, w związku z treścią art. 5 tej ustawy. W postępowaniu jednostka samorządu terytorialnego będąca wierzycielem ma więc ustawowy obowiązek podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych, spełniając funkcje charakterystyczne dla organu administracji publicznej. I tak, zgodnie z art. 26 § 1 w zw. z § 4 upea, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru, jeśli zaś wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Tytuł wykonawczy jest swoistym dokumentem urzędowym warunkującym wszczęcie egzekucji. Aby to jednak było możliwe powinien zawierać wszystkie wymagane w art. 27 upea elementy, w tym również klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej. Klauzula ta nie stanowi swoistej "klauzuli wykonalności", lecz stwierdzenie, że tytuł wykonawczy został prawidłowo wystawiony i nadaje się do wykonania. Zatem nadanie klauzuli organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej jest koniecznym elementem, który jest niezbędnym formalnym warunkiem do wszczęcia postępowania egzekucyjnego, ale który nie ma charakteru materialnoprawnego. W sprawie, klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji podpisana została przez osobę uprawnioną. W aktach administracyjnych znajduje się bezterminowe upoważnienie z 10 września 2007 r. dla pracownika, T. Ś., Kierownika Referatu p.o. Koordynatora Zespołu Egzekucji, Kontroli i Orzecznictwa w Urzędzie Miasta B. do podejmowania w imieniu Prezydenta Miasta B., jako wierzyciela lub organu egzekucyjnego wszelkich czynności w postępowaniach egzekucyjnych w administracji, w tym wystawiania i podpisywania tytułów egzekucyjnych, kierowania ich do egzekucji administracyjnej, wydawania postanowień oraz zajmowania stanowiska w imieniu Prezydenta w kwestiach związanych z wszczęciem, prowadzeniem i zakończeniem egzekucji. Zakresu tego upoważnienia nie zmienia okoliczność, że na tytule wykonawczym wymieniono w pieczątce niepełną nazwę zajmowanego przez tego pracownika stanowiska (p.o. koordynator Zespołu Egzekucji, Kontroli i Orzecznictwa). Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, skoro z omawianego upoważnienia (a także drugiego upoważnienia z tej samej daty, wskazującego na zakres zadań Zespołu Egzekucji, Kontroli i Orzecznictwa) wynika kompetencja do wydawania orzeczeń administracyjnych, czy zaświadczeń, to kompetencja tym bardziej dotyczy czynności materialnotechnicznych podejmowanych w ramach zakreślonych przedmiotów działania. Nie ma podstaw, szczególnie w świetle prezentowanego w toku postępowania stanowiska Prezydenta Miasta B., który potwierdzał przyznane wskazanemu pracownikowi kompetencje, aby kwestionować ich zakres, czy też obowiązywanie w dacie dokonywania czynności. Pełnomocnictwo udzielone przez stronę w postępowaniu administracyjnym może obejmować upoważnienie do prowadzenia wszelkich spraw w imieniu strony lub do prowadzenia poszczególnych spraw albo też ich części, bądź tylko niektórych czynności procesowych. Nie stanowiła w tej sytuacji naruszenia przepisów okoliczność, iż konkretne pełnomocnictwo nie wymieniało szczegółowo wszystkich czynności, które dotyczą tytułów wykonawczych. Wskazanie, iż dotyczy ono "wszelkich czynności w postępowaniach egzekucyjnych w administracji", w tym m.in. "kierowania ich do egzekucji" oznacza, że wszelkie czynności podejmowane do tego etapu mieszczą się w takim pełnomocnictwie. Sugerowanie, że osoba jest uprawniona do wydawania rozstrzygnięć dotyczących tytułów wykonawczych w ramach postępowania egzekucyjnego, a nie może skierować tytułu do egzekucji, zwłaszcza gdy sama klauzula o skierowaniu tytułu wykonawczego do egzekucji nie stanowi klauzuli wykonalności w rozumieniu egzekucji cywilnej, lecz w swej istocie jest jedynie oświadczeniem organu egzekucyjnego o braku przeciwskazań do prowadzenia w oparciu o dany tytuł wykonawczy egzekucji administracyjnej i przyjęciu tytułu do dalszego procedowania, nie tylko nie ma racjonalnego uzasadnienia, ale jest wyraźnie sprzeczne z treścią samego pełnomocnictwa. W tym kontekście zarzucanie w skardze kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji przeszedł do porządku nad faktycznym zrównaniem przez organ administracyjny wydawania decyzji, postanowień, czy zaświadczeń, z nadawaniem klauzul o kierowaniu tytułów wykonawczych do egzekucji, jest niezrozumiałe. Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się także naruszenia przez WSA w B. przepisów art. 6, art. 7 i art. 8 Kpa, których zresztą Sąd ten nie stosował. W sprawie podejmowane były wszelkie niezbędne kroki dla dokładnego wyjaśnienia sprawy, przedstawiono dowody w postaci upoważnień i przekonywująco odniesiono się do wszystkich związanych z nimi kwestii, a zarzut wadliwego przyjęcia, że zakres umocowania wskazanego w pełnomocnictwie był interpretowany rozszerzająco, nie znajduje żadnego oparcia w orzeczeniu Sądu pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.