II OSK 536/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 12 października 2010r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Łd 75/09 w sprawie ze skargi M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wydania decyzji o nakazie rozbiórki umywalki oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., sygn. akt II SAB/Łd 75/09 oddalił skargę M. K. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. w przedmiocie wydania decyzji o nakazie rozbiórki umywalki. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w związku ze skargą zgłoszoną przez M. K., o nałożenie w trybie art. 81c ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" w P. obowiązku uzyskania ekspertyzy budowlanej o warunkach technicznych pionu wodno-kanalizacyjnego i powstających zaciekach na ścianach i suficie w mieszkaniu przy ul. [...] m. [...] w P. Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. poinformował m.in. M. K. o terminie przeprowadzenia kontroli w lokalu nr [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. M. K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. o ustalenie, czy umywalka zamontowana w ubikacji lokalu nr [...], usytuowanego nad jej lokalem nr [...], zamontowana została zgodnie z przepisami. Z uwagi bowiem na jej usytuowanie lokatorzy mieszkania nr [...] mają utrudniony dostęp do pozostałych urządzeń w ubikacji, co utrudnia im korzystanie z nich i spowodowało zalanie jej lokalu. Po przeprowadzeniu kontroli w lokalu nr [...] i zgromadzeniu stosownych opinii i ekspertyz Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. poinformował organ inspekcji sanitarnej, kierując również to pismo do M. K., że lokal nr [...] znajduje się w należytym stanie technicznym i nie narusza przepisów techniczno-budowlanych. Zalanie lokalu nr [...] nastąpiło zaś z uwagi na jednorazową awarię zaworu przy spłuczce w toalecie lokalu nr [...]. Dokonane ustalenia nie dają zatem podstawy do wszczęcia postępowania w sprawie niewłaściwego stanu technicznego obiektu lub jego części i nałożenia na właściciela (bądź zarządcę) stosownych obowiązków. Pismem z dnia [...] czerwca 2009 r. M. K. złożyła do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Łodzi skargę na działanie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., w związku z naruszeniem przez niego art. 84 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, poprzez zaniechanie wydania decyzji w zakresie naruszenia przez lokatora mieszkania nr [...] przy ul. [...] w P. § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690) oraz § 35 pkt 2 i § 37 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 sierpnia 1999 r. w sprawie warunków technicznych użytkowania budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 74, poz. 836). Wobec powyższego M. K. wniosła o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego stopnia podstawowego do wydania decyzji stwierdzającej naruszenie przez zarządcę obiektu art. 61 ust. 1 w związku z art. 5 ustawy Prawo budowlane. Po uzyskaniu wyjaśnień od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego P., Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Łodzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r., poinformował M. K., że nie posiada ona przymiotu strony w sprawie dotyczącej stanu technicznego lokalu nr [...]. Wyjaśnił przy tym, że po przeprowadzeniu czynności kontrolnych właściwe organy uznały, że lokal nr [...] znajduje się we należytym stanie technicznym (w tym ciągi kanalizacyjne). Pismem z dnia [...] sierpnia 2009 r. M. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., który nie wydał decyzji nakazującej rozbiórkę umywalki usytuowanej w toalecie lokalu nr [...]. W uzasadnieniu skargi stwierdziła, że przeprowadzenie przez organ nadzoru budowlanego postępowanie było błędnie ukierunkowane. Dotyczyło bowiem stanu technicznego całego budynku przy ul. [...], a nie znajdującego się w nim lokalu nr [...]. Ponownie podniosła, że jej lokal nr [...] został już niejednokrotnie zalany przez mieszkańców lokalu nr [...], więc zdarzenie to nie było jednorazowe. Stwierdziła, że umywalka zainstalowana w ubikacji lokalu nr [...] uniemożliwia prawidłowe korzystanie z urządzeń kanalizacyjnych, co niezgodne jest z przepisami budowlanymi. Dlatego jej montaż uważa za samowolę budowlaną i domaga się rozbiórki umywalki. Kolejny raz stwierdziła, że zarządca obiektu nie wykonuje zadań nałożonych przez art. 61 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdził, że przeprowadzone postępowanie kontrolne nie wykazało konieczności wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego lokalu nr [...]. Dodał, że montaż umywalki nie wymaga zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Zarówno umywalka, jak i pozostałe urządzenia wyposażenia higieniczno-sanitarnego w lokalu nr [...] wykorzystywane były zgodnie z przeznaczeniem, nie budząc zastrzeżeń co do ich sprawności technicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę uznając ją za niezasadną. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej do sądu administracyjnego możliwe jest tylko w takim zakresie, w jakim możliwe jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów (art. 3 § 2 pkt 8 w związku z ust. 1-4a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej p.p.s.a.) stosownie do art. 149. Przepisy te bowiem określają przedmioty zaskarżenia, wyznaczają zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, a tym samym zakres rzeczowy postępowania sądowoadministracyjnego. Powyższe oznacza, że skarga na bezczynność organów zasadna może być tylko w tych przypadkach, w których organy zobowiązane do wydania decyzji i postanowień, bądź do dokonania określonej czynności, z ustawowego obowiązku nie wywiążą się w określonym terminie. Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie skarżąca domagała się wydania przez organ nadzoru budowlanego stopnia podstawowego decyzji nakazującej rozbiórkę umywalki zamontowanej w lokalu mieszkalnym usytuowanym bezpośrednio nad lokalem skarżącej, w budynku wielorodzinnym, z uwagi na skutki, jakie instalacja tej umywalki wywołuje w jej mieszkaniu. Z treści skargi, jak również z treści pism skarżącej, kierowanych do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wynika ponadto, że skarżąca domagała się od tego organu wydania decyzji nakazującej usunięcie stanu nieprawidłowego zamontowania umywalki. Wskazując na powyższe Sąd podkreślił, że w istocie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego ma uprawnienia do wydawania, w oparciu o przepisy art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane, decyzji o nakazie rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części, ale wyłącznie w przypadku ich zrealizowania bez prawem przewidzianej formy - czyli bez pozwolenia na budowę bądź bez zgłoszenia. W niniejszej zaś sprawie skarżąca domaga się wydania decyzji o nakazie rozbiórki umywalki, której instalacja nie wymaga, zgodnie z przepisami art. 30 ust. 1 w związku z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, żadnych władczych działań organów administracji architektoniczno-budowlanej. Tym samym nie ma żadnych podstaw prawnych do wydania decyzji nakazie rozbiórki umywalki. Dodatkowo Sąd, kontrolując działania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontekście wykonania obowiązków wynikających z przepisów rozdziału 6 ustawy Prawo budowlane - Utrzymanie obiektów budowlanych, podkreślił, że stosownie do art. 66 tej ustawy w określonych przypadkach właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, wskazuje termin wykonania tego obowiązku (ust. 1). Będzie to miało miejsce w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, albo jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo jest w nieodpowiednim stanie technicznym, bądź też powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia. Przepis art. 66 ma zastosowanie również do obiektów, na realizację których nie jest wymagane pozwolenie na budowę, bowiem jego celem jest zapewnienie bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego. Jednakże przepis ten odnosi się do obiektów budowlanych, a nie do lokali znajdujących się w tych obiektach, chyba że potrzeba wykonania określonych robót budowlanych ma na celu utrzymanie w należytym stanie obiektu budowlanego jako całości. Nakaz usunięcia nieodpowiedniego stanu technicznego nie może wkraczać zatem w to, co mieści się wewnątrz lokalu i jest regulowane przepisami prawa cywilnego, spółdzielczego. Wskazując zatem na powyższe Sąd stwierdził, że nie było podstaw do uznania, by w niniejszej sprawie organy nadzoru budowlanego miały obowiązek wydać jakąkolwiek decyzję na podstawie art. 66 ustawy Prawo budowlane. Stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego, o jakim mowa w tym przepisie, powinno zostać udokumentowane wynikami przeprowadzonej kontroli. Kontrola taka została dokonana, a jej wynik świadczył o tym, że obiekt budowlany (budynek wielorodzinny, w którym znajduje się lokal skarżącej, jak i lokal, w którym zamontowana jest sporna umywalka) znajdował się w należytym stanie technicznym. W tej sytuacji Sąd uznał, że z uwagi na brak podstaw prawnych do wydania przez organ nadzoru budowlanego decyzji o żądanej przez skarżącą treści, skarga M. K. nie jest zasadna, wobec czego oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego M. K. podniosła następujące zarzuty: 1) naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 48, art. 66 i art. 5 ustawy Prawo budowlane w związku z § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez błędne przyjęcie, że zamontowanie umywalki nie wymaga pozwolenia na budowę nie uwzględniając faktu zmiany parametrów technicznych istniejącego obiektu budowlanego z naruszeniem istniejącego pozwolenia na budowę i niezastosowania art. 48 Prawa budowlanego; 2) naruszenie przepisów postępowania tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77, art. 80, art. 8 i art. 9 k.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz zasądzenie kosztów postępowania w kwocie 300 zł. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła odnieść zamierzonego skutku. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Skarga kasacyjna podnosi dwa zarzuty. Zarzut pierwszy dotyczy naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 3 pkt 9, art. 29 ust. 1, art. 30 ust. 1, art. 48, art. 66 i art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w zw. z § 83 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Żadnego ze wskazanych przepisów Wojewódzki Sąd Administracyjny poprzez błędną wykładnię nie naruszył. Przepis art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego jedynie definiuje urządzenia budowlane i zalicza do nich urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, w tym przyłącza i urządzenia instalacyjne a Sąd, nie powołując się nań, nie mógł dopuścić się jego błędnej wykładni. Przepisy art. 29 ust. 1 określają przypadki w których budowa nie wymaga pozwolenia a art.30 ust. 1 przypadki, w których wymagane jest zgłoszenie. Sąd nie dokonywał ich wykładni a wskazane przepisy przywołał po to, by wskazać że instalacja umywalki w mieszkaniu w budynku wielorodzinnym, którym zarządza spółdzielnia mieszkaniowa, nie wymaga żadnych władczych działań administracji architektoniczno-budowlanej. Innymi słowy, taka instalacja nie podlega reglamentacji, której wyrazem w prawie budowlanym jest pozwolenie na budowę i zgłoszenie. Z kolei art. 48 Prawa budowlanego Sąd powołał jedynie po to by wyjaśnić, że organy administracji mają prawo do wydawania nakazów rozbiórki obiektów budowlanych lub ich części ale tylko w przypadkach tam wskazanych – wybudowania obiektu bez pozwolenia albo wymaganego prawem zgłoszenia. Odwołując się w tym zakresie do art. 29 ust. 1 i art. 30 ust. 1 Sąd wskazał, że skoro instalacja umywalki w lokalu nie wymaga uzyskania pozwolenia budowlanego ani dokonania zgłoszenia to przepis art. 48 pow. ustawy nie ma zastosowania. Tak wskazując Sąd nie dokonał błędnej wykładni powołanych przepisów. Sąd wykraczając poza granice skargi badał także możliwość ewentualnego zastosowania – do sytuacji faktycznej w rozpoznawanej sprawie – przepisu art. 66 Prawa budowlanego i wyjaśnił, że nie mógł on mieć w sprawie zastosowania. Zarzut błędnej wykładni także i w tym przypadku jest bezzasadny. Przepis § 83 powołanego rozporządzenia stanowi, że kabina ustępowa, nieprzeznaczona dla osób niepełnosprawnych, powinna mieć najmniejszy wymiar poziomy w świetle co najmniej 0,9 i powierzchnię przed miska ustępową co najmniej 0,6×0,9 w rzucie poziomym, spełniającą również funkcję powierzchni przed umywalką – w przypadku jej zainstalowania w kabinie ustępowej. Powołany przepis dotyczy warunków technicznych jakie powinny spełniać budynki i ich usytuowanie, nie ma natomiast zastosowania w sprawie zainstalowania przez lokatora umywalki, zainstalowania które – jak wynika z oględzin – przepisów prawa nie narusza. Awaria spłuczki, usunięta, oraz zamontowanie umywalki nie wpłynęło na stan techniczny budynku i jego urządzeń. Oględziny wykazały, że lokal nr [...] znajduje się we właściwym stanie technicznym, także ciągi kanalizacyjne. W takiej sytuacji Sąd zasadnie uznał, że brak było podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę umywalki. Okoliczność że, zdaniem skarżącej, lokatorzy mieszkania usytuowanego wyżej nie zachowują higieny a źródłem takiej sytuacji jest zamontowanie umywalki (które skądinąd świadczyłoby o trosce o higienę) nie rodzi po stronie organów architektoniczno-budowlanych i organów nadzoru budowlanego obowiązku wydania decyzji nakazującej rozbiórkę umywalki w sytuacji, gdy urządzenia techniczne w lokalu są we właściwym stanie technicznym. Naprawa szkód związanych awariami takimi jak wskazana następuje w innym, nieadministracyjnym, trybie. Skarga na bezczynność służy w sytuacjach określonych w art. 3 §2 pkt 8 (pkt 1-4) P.p.s.a. Nakazy rozbiórki jakiegokolwiek obiektu muszą mieć formę decyzji administracyjnej. W sytuacji gdy brak podstaw do wydania takiej decyzji, skarga na bezczynność nie może być uwzględniona i zajmując takie stanowisko Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dokonał błędnej wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów. Nie jest zasadny także zarzut naruszenia przepisów postępowania – art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art. 7,77,80 i 8 oraz 9 k.p.a. Przepis § 1 art. 3 P.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Takiej kontroli Sąd I instancji dokonał i mogąc stosować tylko środki określone ustawą zasadnie nie mógł nakazać organom administracji wydania decyzji nakazującej rozbiórkę umywalki, gdy brak podstaw prawnych do takiego działania. Z kolei przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie ma zastosowania w sprawach ze skarg na bezczynność i tym samym również nie mógł zostać naruszony. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji.