I OSK 189/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel (spr.) Sędziowie NSA Jan Paweł Tarno del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon Protokolant Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Łd 753/09 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy skierowania do domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną 1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., II SA/Łd 753/09, po rozpoznaniu skargi J. K. uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej. Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy: a) Prezydent Miasta Zgierza decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], na podstawie art.104 kpa oraz art.3 ust.4, art.54 ust.1 i art.59 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tekst jedn.: Dz.U. z 2008 r. nr 115, poz.728 z późn. zm., powoływana dalej jako "u.pom.społ."), po rozpatrzeniu wniosku J. K., odmówił skierowania do domu pomocy społecznej. J. K. przebywa w Szpitalu im. Babińskiego w Łodzi na Oddziale Psychiatryczno-Geriatrycznym. Wcześniej od kwietnia 2008 r. przebywała u córki, gdyż złe warunki lokalowe uniemożliwiały jej zamieszkiwanie pod adresem zameldowania w Zgierzu. W ocenie organu obowiązek zapewnienia pomocy spoczywa na rodzinie, która w przypadku trudności czy niewydolności może ubiegać się o pomoc w formie świadczeń opiekuńczych. b) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...], na podstawie art.138 § 1 pkt 1 oraz art.54, art.56 pkt 1, art.59 ust.1, art.60 ust.1, art.61 ust.1 i 2 i art.64 u.pom.społ., utrzymało zaskarżone rozstrzygnięcie w mocy. Prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej przysługuje w przypadku, gdy osobie niemogącej samodzielnie funkcjonować nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych (art.54 ust.1 u.pom.społ.). Dopiero po wykorzystaniu przez stronę usług opiekuńczych organ może dokonać oceny stopnia zaspokojenia potrzeb i ewentualnie poczynić starania w kierunku zapewnienia całodobowej opieki w placówce opiekuńczej. 2. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r., II SA/Łd 753/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Zgierza nr [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. Prowadząc postępowanie w sprawie skierowania do domu pomocy społecznej właściwy organ administracji zobowiązany jest do ustalenia, czy osoba mająca być objętą tą formą pomocy społecznej wymaga całodobowej opieki, nie może samodzielnie funkcjonować oraz czy niezbędna pomoc nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. W ocenie Sądu I. instancji organy orzekające nie dopełniły obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy pod kątem spełnienia przez J. K. przesłanek umieszczenia w domu pomocy społecznej (art.54 ust.1 u.pom.społ.). Dokonując oceny sytuacji skarżącej organy administracji ograniczyły się de facto do wskazania jej miejsca zamieszkania i przebywania oraz wysokości dochodów. Organy podkreśliły jedynie, iż obowiązek opieki nad stroną spoczywa na jej rodzinie, która może otrzymać wsparcie w postaci usług opiekuńczych i nie odniosły się do stanu zdrowia skarżącej i możliwości jej funkcjonowania w rodzinie, jak również nie ustaliły, czy rodzina, na którą obowiązek opieki został całkowicie przerzucony jest w stanie zapewnić stronie wystarczającą opiekę. Sąd wskazał na pismo Ordynatora Oddziału Psychiatryczno - Geriatrycznego Szpitala im. Babińskiego w Łodzi z dnia 13 marca 2009 r., z którego wynika, iż J. K. wymaga pilnego umieszczenia w domu pomocy społecznej z uwagi na potrzebę stałej pomocy. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego i opinii asystenta pracy socjalnej (pkt VII.B formularza) także wynika konkluzja, iż strona wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej, gdyż córka nie jest w stanie zapewnić matce specjalistycznej opieki. Ponadto w opinii dotyczącej stopnia sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej zawarto stwierdzenie, że pacjentka ze względu na wiek i stan zdrowia wymaga skierowania do placówki na pobyt stały (pkt B.4 formularza). Mimo tak jednoznacznego brzmienia opinii o konieczności umieszczenia skarżącej w placówce opiekuńczej, organy administracji arbitralnie stwierdziły, iż taka potrzeba nie występuje. Z tego względu, w ocenie Sądu I. instancji, rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności, a organ administracji w żaden sposób nie ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego. Organy orzekające w sprawie, zwracając uwagę na spoczywający na rodzinie skarżącej obowiązek sprawowania opieki, nie oceniły czy rodzina tym obowiązkom jest w stanie podołać. Pominięto, sygnalizowany wielokrotnie przez H. R., fakt iż jest ona osobą niepełnosprawną, podobnie jak jej syn K., który legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności i wymaga opieki. Organ administracji, kierując się niedopuszczalnym w sprawach z zakresu pomocy społecznej automatyzmem w działaniu, uznał, iż warunkiem przyznania świadczenia w postaci umieszczenia w domu pomocy społecznej jest uprzednie faktyczne skorzystanie z usług opiekuńczych, gdyż dopiero wykazanie, iż nie są one wystarczające, umożliwia ubieganie się o umieszczenie w placówce. Tymczasem, na gruncie art.54 ust.1 u.pom.społ., umieszczenie osoby w domu pomocy społecznej jest uzależnione od niemożności zapewnienia tej osobie usług opiekuńczych w miejscu zamieszkania. Organ nie zbadał czy pomoc w postaci usług opiekuńczych przyniosłaby zamierzony rezultat, czy wsparcie rodziny usługami opiekuńczymi pozwoliłoby na zapobieżenie niebezpiecznym sytuacjom. Organy obu instancji pominęły materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, czym naruszyły artykuły 7, 77, 80 i 107 3 K.p.a. Decyzja odmowna została wydana bez zbadania, czy zostały spełnione przesłanki z art.54 ust.1 u.pom.społ.. 3. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi w skardze kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I. instancji do ponownego rozpatrzenia oraz orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego: - art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej mając na uwadze względy słuszności a nie zgodność z prawem; - art.54 ust.1 w związku z art.3 ust.1 u.pom.społ. przez błędną wykładnię, bowiem skierowanie do domu pomocy społecznej jest ostatecznością dopuszczalną, gdy rodzina nie może zapewnić niezbędnej opieki; - art.54 ust.1 w związku z artykułami 50 ust.1, 51 ust.1, 52 ust.1 i 53 ust.1 i 3 u.pom.społ. przez błędną wykładnię, sprowadzającą się do twierdzenia, że skierowanie do domu pomocy społecznej ma pierwszeństwo przed usługami opiekuńczymi, które to mogą być świadczone w różnych formach, przy jednoczesnym pominięciu zasadniczej różnicy między domem pomocy społecznej a zakładem opiekuńczo-leczniczym oraz placówką pielęgnacyjno-opiekuńczą, Zarzucono Sądowi I.instancji naruszenie przepisów postępowania: - art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz.1270 ze zm. dalej zwana "P.p.s.a. ") w związku z art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie miało miejsca naruszenie norm postępowania, które to miałoby wpływ na wynik sprawy i brak wykazania takiego wpływu, - art.141 § 4 w związku z art.153 P.p.s.a. przez niepełne przedstawienie stanu prawnego i faktycznego sprawy, przedstawienie błędnej oceny prawnej, która to nie odnosi się do systemu pomocy społecznej jako całości, orzecznictwa i poglądów doktryny, brak oceny charakteru "dowodów" złożo nych przez stronę w toku postępowania administracyjnego, Pomoc powinna być świadczona w pierwszym rzędzie w miejscu zamieszkania, w ośrodku wsparcia, w rodzinnym domu pomocy lub w mieszkaniu chronionym. Dopiero brak możliwości zapewnienia niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych daje podstawę do wydania skierowania do domu pomocy społecznej. Sąd I instancji bezpodstawnie przyjął prymat skierowania do domu pomocy społecznej. Sąd I instancji, wskazując na naruszenie art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 K.p.a. nie wykazał, w jaki to sposób "uchybienia" miały wpływ na wynik sprawy." Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: A. Najdalej idący zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię. Spór koncentruje się wokół wykładni art.54 ust.1 u.pom.społ.: "Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej." Sąd I instancji akcentuje niemożność zapewnienia osobie potrzebującej usług opiekuńczych w miejscu jej zamieszkania, jako przesłankę skierowania do domu opieki społecznej. Sposób załatwienia konkretnej sprawy uzależniony jest (zdaniem Sądu I instancji) od (1) faktycznej zdolności rodziny do podołania ciężarowi całodobowej, specjalistycznej opieki, (2) zakresu usług opiekuńczych zapewnianych przez organ administracji (powinien to być zakres "wystarczający"), (3) informacji, jakimi dysponuje organ mający wydać decyzję. Skarga kasacyjna kwestionuję taką wykładnię art.art.54 ust.1 u.pom.społ. Opieka rodziny oraz usługi opiekuńcze, świadczone poza domem opieki społecznej, mają pierwszeństwo do tego stopnia, że nie można kierować do domu opieki społecznej, gdy rodzina nie może zapewnić niezbędnej opieki osobiście, ani nie podejmowała starań o skorzystanie z innych form opieki poza domem. Pobyt w domu opieki społecznej jest do tego stopnia ostatecznością, że wydanie skierowania do takiego domu bezwzględnie wymaga podjęcia uprzednich prób wykorzystania opieki rodziny i całego wachlarza opieki nad osobą potrzebującą. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko sądu administracyjnego orzekającego w I. instancji, że organy administracyjne (najpierw w decyzjach, a następnie w skardze kasacyjnej) kierowały się "niedopuszczalnym w sprawach z zakresu pomocy społecznej automatyzmem" i arbitralnością. Nie ma wątpliwości, że ze wszech miar pożądane jest, aby osoba była w potrzebie otoczona stałą opieką rodziny, ale równie oczywiste jest stwierdzenie, że nie zawsze jest to możliwe, czego dowodzi choćby uchwalenie ustawy o pomocy społecznej. Ustawa ta reguluje właśnie sytuacje trudne, gdy naturalne otoczenie najbliższej rodziny z jakichkolwiek powodów nie zapewnia adekwatnej opieki. To niesporne ustalenie przesądza o tym, że stosując ustawę o pomocy społecznej, organy administracyjne nie mogą absolutyzować żadnej z form pomocy społecznej. Analizowana tu ustawa, ani powoływany przez organ administracyjny Kodeks rodzinny i opiekuńczy, w najmniejszym stopniu nie uzasadniają tezy, że istnieje sztywna, bezwzględnie obowiązująca hierarchia form opieki nad osobami potrzebującymi, która nakazywałaby w każdym pojedynczym przypadku stosowanie ściśle ustalonej kolejności form opieki. Przedmiotem ustawy o pomocy społecznej nie jest postępowanie egzekucyjne, które oparte jest na pierwszeństwie łagodniejszych form perswazji i przymusu wobec zobowiązanego. W szczególności ma rację Sąd I instancji, że redakcja art.54 ust.1 u.pom.społ. ["Osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej."] nie usprawiedliwia wykładni zastosowanej przez organy administracyjne, zgodnie z którą uprawnienie do pobytu w domu pomocy społecznej można było uzyskać wyłącznie po spełnieniu warunków niewymienionych w tym przepisie. Argumentacja organów administracyjnych trafnie została określona przez Sąd I instancji, jako rażący automatyzm w stosowaniu prawa. Organy administracyjne bezpodstawnie uznały, że są zwolnione z obowiązku przeanalizowania wszystkich okoliczności faktycznych potwierdzonych materiałem dowodowym: zaświadczeń lekarskich, informacji o złych relacjach między J. K. a jej córką H. R. w okresie wspólnego ich zamieszkiwania przed pobytem J. K. w Szpitalu oraz inwalidztwie (chorobach) H. R. i jej syna K. R.. Zamiast tej analizy charakterystycznej dla każdej procedury poprzedzającej podjęcie decyzji załatwiającej indywidualną sprawę z zakresu administracji publicznej – wydana decyzja mechanicznie odwołuje się do ustawy, nakazując powrót do stanu sprzed przyjęcia J. K. do Szpitala. Trudno doprawdy uwierzyć, że organy administracyjne powołane do udzielania realnej pomocy osobom dotkniętym nieszczęściem chorób i starości, niedostatku materialnego i konfliktów rodzinnych próbują zwolnić się z ustawowego obowiązku wyważenia (choćby niedoskonałego i być może nieudanego) wszystkich argumentów, jakie podniesione zostały w sprawie oraz tak ukształtować prawa i obowiązki wszystkich zaangażowanych instytucji i osób, aby przybliżyć rozwiązać choćby części problemów, na ile można to uczynić wydając decyzję. Zaskarżone decyzje są drastycznym przykładem pozorowania załatwienia sprawy, skoro bez żadnego wyjaśnienia nakazują powrót do sytuacji, która już wcześniej istniała, tj. nakazują powrót J. K. do jej córki H. R. i jej syna K. R.. B. Skarga kasacyjna zarzuciła również Sądowi I instancji naruszenie art.145 § 1 pkt 1 lit.c P.p.s.a. w związku z art.7, art.77 § 1, art.80 i art.107 § 3 K.p.a. przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie doszło do naruszenia wymienionych norm, mającego wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku można przeczytać, że organy administracyjne wydały decyzje bez ustosunkowania się do (1) pisma Ordynatora Oddziału Psychiatryczno - Geriatrycznego Szpitala im. Babińskiego w Łodzi z dnia 13 marca 2009 r., z którego wynika, iż J. K. wymaga pilnego umieszczenia w domu pomocy społecznej z uwagi na potrzebę stałej pomocy, (2) wywiadu środowiskowego i opinii asystenta pracy socjalnej (pkt VII.B formularza) prowadzących do konkluzji, iż J. K. wymaga umieszczenia w domu pomocy społecznej, gdyż córka nie jest w stanie zapewnić matce specjalistycznej opieki, (3) opinii o stopniu sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej stwierdzającej, że ze względu na swój wiek i stan zdrowia pacjentka wymaga skierowania do placówki na pobyt stały (pkt B.4 formularza). Skarga kasacyjna nie kwestionuje przemilczenia tego materiału dowodowego, a jedynie kwestionuje zasadność uchylenia decyzji, gdyż uwzględnienie tego materiału dowodowego było zbędno, skoro nie było możliwe wydanie decyzji pozytywnej. Tak sformułowane zarzuty skargi kasacyjnej oczywiście nie mogą być uwzględnione, gdyż oparte są one na założeniach całkowicie obcych Kodeksowi postępowania administracyjnego. Absolutnie prawidłowo Sąd I instancji wytknął organom administracyjnym naruszenie zasady prawdy materialnej (artykuły 7 i 77 K.p.a.). Jedynie w sprawach nie wymagających zbierania dowodów, informacji i wyjaśnień, organ może wydawać decyzje niezwłocznie (art.12 § 2 K.p.a.). Materiał dowodowy, wskazany w zaskarżonym wyroku jako pominięty przy załatwianiu sprawy, jednoznacznie dowodzi, że sprawa jest bardziej skomplikowana niż ta opisana w art.12 § 2 K.p.a. W pozostałych sprawach wydanie decyzji jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy organ administracyjny ma podstawy do twierdzenia, że wszystkie okoliczności istotne sprawy zostały adekwatnie wyjaśnione i udowodnione (artykuły 77 i 80 K.p.a.). Jeżeli więc organy administracyjne miały jakiekolwiek wątpliwości na temat zasadności konkluzji (1) Ordynatora Oddziału Psychiatryczno - Geriatrycznego Szpitala im. Babińskiego w Łodzi, (2) asystenta pracy socjalnej, (3) osoby sporządzającej opinię o stopniu sprawności osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej – to organy te były bezwzględnie zobowiązane do uzupełnienie materiału dowodowego (np. poprzez zasięgnięcie opinii innych lekarzy specjalistów), ale w żadnym wypadku nie było dopuszczalne zignorowanie tych wniosków oraz arbitralne rozstrzygnięcie o całkowicie przeciwnej treści. Powyższy sposób działania daje podstawy do twierdzenia, iż rozstrzygnięcie w rozpoznawanej sprawie nosi cechy dowolności, a organ administracji w żaden sposób nie ustosunkował się do zgromadzonego materiału dowodowego. C. Na pierwszym miejscu skarga kasacyjna zawiera zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz.1269 z późniejszymi zmianami) przez dokonanie oceny dowolnej, w oparciu o kryterium słuszności, a nie — zgodności z prawem. Natomiast ostatnim zarzutem jest naruszenie art.141 § 4 w związku z art.153 P.p.s.a. Zgodnie z art.176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko zarzut, ale i jego uzasadnienie. Tymczasem zarzut orzekania przez Sąd I instancji w oparciu o kryterium słuszności, a nie — zgodności z prawem w najmniejszym nawet stopniu nie został uzasadniony. Po drugie, cała treść skargi kasacyjnej udowadnia nietrafność tego zarzutu. Jak to już wyżej wskazano, skarga kasacyjna prowadzi polemikę z wykładnią ustawy o pomocy społecznej, przedstawioną w zaskarżonym wyroku. Właśnie odmienne rozumienie prawa przedmiotowego skłoniło Sąd I instancji do uchylenia decyzji wydanych w obu instancjach. Ta uwaga uzasadnia również nieuwzględnienie zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art.141 § 4 w związku z art.153 P.p.s.a. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku adekwatnie relacjonuje materiał dowodowy i konfrontuje go z treścią zaskarżonej decyzji. Wytknięte zostały uchybienia postępowania administracyjnego i Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela tą krytyczną ocenę załatwienia sprawy przez organy obu instancji. Wszystkie te uchybienia powinny być naprawione przez organy administracyjne, przy ponownym załatwianiu wniosku H. R.. D. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, orzekając na podstawie art.184 P.p.s.a.