II OSK 83/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki( spr. ) Sędziowie Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Lubuskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 696/09 w sprawie ze skargi O. D. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 1936/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie ze skargi O. D. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. Jak wynika z akt sprawy, O. D. pismem z dnia 1 czerwca 2009 r., na podstawie art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) dokonał zgłoszenia budowy przydomowej oczyszczalni ścieków z drenażem rozsączającym i odprowadzeniem wody do gruntu o przepustowości do 0,7 m3/d w B. koło S. na działce nr ew. [...]. Starosta Zielonogórski decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], na podstawie art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego oraz art. 104 k.p.a. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie ww. oczyszczalni. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż planowana inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...] uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w Sulechowie z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] w zakresie odprowadzania ścieków bytowych, odprowadzania ścieków sanitarnych do miejskiej oczyszczalni ścieków poprzez projektowaną sieć grawitacyjną wraz z przepompowniami i kolektorami tłocznymi do projektowanego kolektora tłocznego, prowadzącego ścieki wsi K.k, a następnie do sieci bezciśnieniowej. Inwestor pismem z dnia 13 lipca 2009 r. złożył do Wojewody Lubuskiego odwołanie od ww. decyzji Starosty Zielonogórskiego. Wojewoda Lubuski po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. wydał decyzję z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 2009 r., podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji organu I instancji. Pismem z dnia 10 sierpnia 2009 r. O. D. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim na powyższą decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 1936/08, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty Zielonogórskiego z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż zgodnie z § 4 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w Sulechowie nr [...] z dnia [...] lipca 2000 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] teren działki nr [...] przeznaczono na "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej wolno stojącej lub bliźniaczej". Dla tego terenu przewidziano, stosownie do treści § 6 ust. 3 uchwały, "odbiór ścieków sanitarnych do miejskiej oczyszczalni ścieków poprzez projektowaną sieć grawitacyjną wraz z przepompowniami i kolektorami tłocznymi do projektowanego kolektora tłocznego, prowadzącego ścieki z wsi K., a następnie do sieci bezciśnieniowej. Projekt kolektora [...] nie bilansuje w całości ścieków z projektowanego obszaru, wobec czego należy wziąć pod uwagę konieczność zwiększenia przekroju zaprojektowanego kolektora. W ocenie Sądu przytoczony przepis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczy wyłącznie zasad odprowadzania ścieków po wybudowaniu sieci kanalizacyjnej i odnosi się do sytuacji nie mającej miejsca w niniejszej sprawie, tj. funkcjonowania tejże sieci. Poza sporem pozostaje bowiem, że na terenie, na którym znajduje się należąca do skarżącego działka brak jest wyposażenia w sieć kanalizacji sanitarnej. Na powyższe wskazuje załączone przez O. D. do skargi pismo [...] Przedsiębiorstwa Komunalnego z 9 czerwca 2009 r. Zdaniem Sądu uznając, że przepis § 6 ust. 3 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], jako dotyczący wyłącznie zasad odprowadzania ścieków poprzez sieć kanalizacyjną, nie obejmuje wszystkich form odprowadzania ścieków z terenów objętych tymże planem, przyjąć należało, iż zapis planu nie może być interpretowany jako zakaz zastosowania innego rozwiązania, dotyczącego odprowadzania ścieków z nieruchomości poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków. W ocenie Sądu zastosowanie w niniejszej sprawie winny znaleźć przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu w czystości w gminach (Dz. U. z 2005 r. Nr 236, poz. 2008 ze zm.), w tym dopuszczający możliwość budowy przydomowej oczyszczalni ścieków przepis art. 5 ust. 1 pkt 2. Na jego podstawie właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub w przypadku, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniające wymagania określone w odrębnych przepisach. W przypadku braku sieci kanalizacyjnej obowiązkiem właściciela nieruchomości jest wyposażenie jej w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub w przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych. Powyższe rozważania, zdaniem Sądu I instancji, oznaczają przyjętą przez organy obydwu instancji interpretację zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] za nieuprawnioną, mającą charakter rozszerzający i prowadzącą do wadliwego, pozytywnego definiowania treści prawa własności. Pismem z dnia 22 grudnia 2009 r. skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 18 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Go 696/09 złożył Wojewoda Lubuski, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., prawa materialnego, tj. § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Sulechowie z dnia [...] lipca 2000 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...] (Dz. Urz. Województwa Lubuskiego z 2000 r. Nr 20, poz. 193) – przez błędną wykładnię w postaci mylnego rozumienia tej normy prawnej poprzez uznanie, że zapis planu nie zakazuje odprowadzania ścieków na terenie objętym planem poprzez przydomową oczyszczalnię ścieków. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. O. D., pismem z dnia 5 stycznia 2010 r. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Nie można się zgodzić z takim rozumieniem § 6 ust. 3 uchwały Rady Miejskiej w Sulechowie z dnia [...] lipca 2000 r., jak to przedstawiono w skardze kasacyjnej a wcześniej w zaskarżonej decyzji oraz w utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty Zielonogórskiego. Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku szeroko i wszechstronnie wyjaśnił dlaczego ww. postanowień planu miejscowego nie można rozumieć jako bezwzględnego zakazu. Wynika to z przepisów Konstytucji RP, orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, przepisów prawa cywilnego a także z przepisów prawa administracyjnego materialnego oraz z orzecznictwa sądowego i poglądów doktryny. Postanowienia planów miejscowych jako aktów prawa miejscowego ograniczające prawa podmiotowe, nie mogą być interpretowane w drodze wykładni rozszerzającej, a ponadto muszą się mieścić w ramach wyznaczonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Postanowień § 6 ust. 3 nie można traktować jako zakazu budowy przydomowej oczyszczalni ścieków, skoro jest to rozwiązanie przewidziane również w ustawie o utrzymaniu czystości w gminach. Poza tym powyższy przepis planu miejscowego określający odbiór ścieków sanitarnych do miejskiej oczyszczalni jest ciągle, jak wynika z akt sprawy, inwestycją "projektowaną", trudno więc w tej sytuacji traktować go jako przepis nakazujący lub zakazujący. Należy przyjąć, że dopóki na terenie objętym inwestycją nie zostanie zbudowana sieć kanalizacyjna, to nie można narzucać inwestorowi rozwiązań dotyczących odprowadzania ścieków sanitarnych, jeżeli proponowane przez niego rozwiązania i metody nie są sprzeczne z ustawą. Postanowienia planów miejscowych powinny być realistyczne, możliwe do zrealizowania, a nie ograniczające nadmiernie prawa obywateli chronione konstytucyjnie. Zbudowanie przez skarżącego przydomowej oczyszczalni, nie stoi na przeszkodzie realizacji inwestycji przewidzianych w § 6 pkt 3 planu miejscowego, nie można więc tego przepisu rozumieć jako bezwzględnego zakazu, czy nakazu. Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.