IV SA/Gl 680/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Szczepan Prax (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska Sędzia NSA Tadeusz Michalik Protokolant st. sekr. sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy B. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo-wychowawczych oddala skargę. Uchwałą z dnia [...] Rada Miejska w B. ustaliła opłaty za świadczenia w przedszkolach prowadzonych przez miasto B. W podstawie prawnej uchwały powołano art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. Nr 142 z 2001 r., poz. 1591 ze zm.) oraz art. 5 ust. 5 i 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. Nr 256 z 2004 r., poz. 2572 ze zm.). W § 1 uchwały ustalono opłaty za świadczenia przekraczające podstawę programową wychowania przedszkolnego realizowaną w ciągu 5 godzin dziennie w latach odpowiednio: 70 i 80 zł – zależnie od tego, czy dziecko przebywa w przedszkolu od 6 – 8 godzin, czy też powyżej 8 godzin dziennie. Wskazano, że świadczenia te obejmują: sprawowanie opieki nad dziećmi, organizowanie gier i zabaw ruchowych, konkursów, zajęć rozwijających zainteresowania plastyczne i teatralne oraz zajęć tematycznych wspomagających wszechstronny rozwój emocjonalny i społeczny dziecka. Przewidziano też zwrot opłaty w przypadku nieobecności dziecka w przedszkolu przez pełny miesiąc kalendarzowy. § 2 uchwały określił warunki obniżania przedmiotowych opłat. Kolejne paragrafy dotyczą zaś kwestii derogacyjnych, wykonania uchwały i terminu jej wejścia w życie. Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, podjętym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Wojewoda [...] stwierdził nieważność powyższej uchwały, jako niezgodnej z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zdaniem organu nadzoru ostatnio wymieniony przepis wyklucza możliwość określenia opłat o charakterze stałym i zryczałtowanym. Tymczasem w zakwestionowanej uchwale ustalono właśnie opłaty ryczałtowe, uzależnione od ilości godzin spędzonych przez dziecko w przedszkolu, a nie od rodzaju i zakresu świadczeń wykraczających poza podstawę programową. Wojewoda poddał w wątpliwość wykraczanie świadczeń skatalogowanych w uchwale poza tą podstawą, odwołując się do treści rozporządzenia z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej wychowania przedszkolnego oraz kształcenia ogólnego w poszczególnych typach szkół (Dz. U. Nr 4 z 2009 r., poz. 17). W końcu Wojewoda stwierdził, że art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie upoważnia rady gminy do stanowienia o warunkach zwrotu i obniżenia omawianych opłat, bowiem nie są to kwestie związane z ustalaniem opłat lecz ich płatnością, a ta materia powinna być określona w umowie między rodzicami (opiekunami prawnymi) dzieci, a dyrektorem przedszkola. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Gmina B. wniosła o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarżąca zarzuciła mu błędną wykładnię art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Powołując – bliżej nie określone – rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej podniosła, że podstawa programowa ma być realizowana przez 5 godzin dziennie, a zatem zajęcia przedszkolne wykraczające poza ten normatyw czasowy stanowią dodatkowe usługi, których wykonanie winno być odpłatne. Owe dodatkowe usługi mogą być przy tym zbieżne z katalogiem minimum programowego. Trudno sobie nawet wyobrazić inny rodzaj usług. Jednocześnie ustawa nie zawiera katalogu negatywnego, który czyniłby omawianą uchwałę sprzeczną z prawem. Skarżąca zakwestionowała również pogląd Wojewody o niedopuszczalności ustalania przedmiotowych opłat w sposób ryczałtowy oraz o braku kompetencji rady gminy do obniżenia wysokości tych opłat. Odpowiadając na skargę organ nadzoru postulował jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest bezzasadna. Sądowa kontrola działalności administracji publicznej odbywa się wyłącznie w kryteriach legalności (art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych – Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.). Tak też ujmuje to art. 98 ustawy o samorządzie gminnym, uprawniający gminę do złożenia skargi na rozstrzygnięcie organu nadzorczego z powodu niezgodności z prawem. Tymczasem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa. W szczególności podzielić bowiem przyjdzie jego zasadniczą konkluzję, że przedmiotowa uchwała organu samorządu terytorialnego zapadła z istotnym naruszeniem prawa, co w świetle art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym powoduje jej nieważność. Otóż omawiana uchwała została wydana na podstawie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Upoważnia ona radę gminy do ustalania opłat za świadczenie prowadzonych przez gminę przedszkoli. Przepis ten nie precyzuje o jakiego rodzaju świadczeniach jest w nim mowa. Na gruncie ustawy oświatowej można przede wszystkim wskazać zasadnicze kryterium negatywne, wynikające z art. 6 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Stanowi on, że przedszkole publiczne prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego. Tak więc przedszkole publiczne jest zobowiązane realizować co najmniej podstawę programową i w tych ramach za nauczanie i wychowanie nie może pobierać żadnych opłat. Dyspozycja z art. 14 ust. 5 nie ma zatem zastosowania do świadczeń przedszkola objętych podstawą programową. Natomiast podstawa programowa została normatywnie ukształtowana w załączniku nr 1 do rozporządzenia MEN z dnia 23 grudnia 2008 r. w sprawie podstawy programowej (...). Została ona w nim przedstawiona w sposób opisany przez wskazanie celów wychowania przedszkolnego oraz kierunków, warunków i sposobów ich realizacji. Takie ujęcie powoduje konieczność wyraźnego sprecyzowania, w uchwale podejmowanej na podstawie art. 14 ust. 5, świadczeń, za które mają obowiązywać opłaty, tak by możliwa była ocena, że chodzi o świadczenie wykraczające poza podstawę programową. Już z tego punktu widzenia przedmiotowa uchwała jest oczywiście wadliwa, gdyż nie tylko nie pozwala na takie rozróżnienie, ale nawet daje podstawę do stwierdzenia tożsamości świadczeń wymienionych w jej § 1 ust. 2 z zakresem podstawy programowej. I tak: sprawowanie opieki nad dziećmi wiąże się integralnie z całym procesem wychowania przedszkolnego i nie może być z niego wyłączone w żadnym momencie. W podstawie programowej świadczenia te są określone jako funkcja opiekuńcza lub czynności opiekuńcze. Uczestnictwo w grach i zabawach ruchowych przewiduje punkt 6 celów wychowania i pkt 5.4. kierunków działania. Zajęcia plastyczne i teatralne to odpowiednio – pkt 8 oraz pkt 7.2 i pkt 9, a zajęcia w kierunku rozwoju emocjonalnego i społecznego – pkt 3 i 4 celów oraz pkt 1 kierunków działania. Ze stanowiska skarżącej zdaje się przy tym wynikać (szczególnie w uzasadnieniu uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego), że dostrzega zbieżność świadczeń określonych w omawianej uchwale z zakresem przedmiotowym wyznaczonym w podstawie programowej, której realizację ogranicza jednak do 5 godzin dziennie. Takie rozumowanie nie ma oparcia w przepisach prawa. Jak już to bowiem podniesiono wszystkie świadczenia wchodzące w skład podstawy programowej są, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy oświatowej, udzielane bezpłatnie. Zasada ta jest niezależna od czasu realizacji tych świadczeń. Podstawa programowa zaleca jedynie propozycje czasowe między poszczególnymi zajęciami przedszkolnymi, natomiast nie ogranicza ogólnego czasu ich trwania. Stanowisko skarżącej prawdopodobnie łączy się z treścią § 10 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia MEN z dnia 21 maja 2001 r. w sprawie ramowych statutów publicznego przedszkola oraz publicznych szkół (Dz. U. Nr 61, poz. 624), który do materii statutowej przekazuje określenie czasu przeznaczonego na realizację podstawy programowej wychowania przedszkolnego, który nie może być krótszy niż 5 godzin dziennie. Przepis ten jednak nie ma wpływu na zakres podstawy programowej, lecz oznacza jedynie to, że nie może być ona realizowana w zakresie krótszym niż 5 godzin dziennie. Może to się natomiast odbywać w większym wymiarze czasowym. Natomiast nie oznacza tego, że jeżeli statut określi czas realizacji podstawy programowej na np. 5 godzin dziennie, a przedszkole czynne jest dłużej, to wszystkie zajęcia odbywające się w czasie przekraczającym te 5 godzin nie stanowią już realizacji podstawy programowej, mimo że przedmiotowo odpowiadają jej uregulowaniom. Ponieważ obowiązuje odwrotna reguła, to dla podjęcia uchwały w trybie art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty konieczne jest wyspecyfikowanie takich świadczeń, które pozostają poza normatywną podstawą programową (tak też: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1189/08 – dostępny w internecie). Redakcja tej podstawy programowej może utrudniać określenie świadczeń wykraczających poza jej ramy, jednak rozsądna interpretacja przepisów oświatowych daje w tym względzie pewne możliwości. Nie jest rzeczą Sądu wskazywanie ich w ramach niniejszego postępowania zwłaszcza, że opracowywanie programu pracy przedszkola wymaga specjalistycznych kwalifikacji. Niejako intuicyjnie można jedynie podać, jako takie dodatkowe zajęcia naukę języka obcego, prowadzenie zajęć w obiektach sportowych poza przedszkolem, prowadzenie zajęć wymagających angażowania fachowców spoza kadry przedszkolnej, itp. Świadczenia przedszkolne wyrażone w tego typu zajęciach można uznać za rzeczywiście dodatkowe w stosunku do zwykłego wychowania przedszkolnego, do jakiego należy odnosić ową podstawę programową . Wobec podważenia samej zasady odpłatności świadczeń określonych w uchwale objętej zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym, właściwie zbędne jest odnoszenie się do dalszych kwestii podnoszonych przez strony postępowania sądowego. Potwierdzić można jednak również stanowisko Wojewody co do niedopuszczalności ustalania jednej opłaty ryczałtowej, nie przypisanej do konkretnych świadczeń i uniezależnionej od zakresu korzystania z tych świadczeń przez dzieci przedszkolne (por. powołany wyżej wyrok NSA). Opłaty, o których mowa, można pobierać za świadczenia rzeczywiście udzielane, w związku z czym nie jest wystarczające określenie w uchwale, że opłata podlega zwrotowi tylko w przypadku nieobecności dziecka przez pełny miesiąc kalendarzowy. Jedynie zastrzeżenia organu nadzoru, co do przewidzianej w § 2 uchwały możliwości obniżania opłat, mogą budzić wątpliwości. Ogólnie sformułowane w powołanym art. 14 ust. 5 delegacja dla rady gminy do ustalania omawianych opłat, nie wyklucza różnicowania tych opłat według dopuszczalnych prawnie kryteriów. Zróżnicowanie opłat może zaś nastąpić różnymi metodami – bądź to przez kwotowe podanie stawek, bądź też przez określenie podstawowej stawki i zastosowanie w oparciu o tę stawkę obniżek lub podwyżek. Wbrew stanowisku Wojewody brak byłoby podstaw prawnych do modyfikowania wysokości opłat ustalonych przez radę gminy w trybie art. 14 ust. 5 w umowach cywilnoprawnych. Wobec wcześniejszych wywodów potwierdzających istotne naruszenie prawa w przedmiotowej uchwale, które obligowało organ nadzoru do stwierdzenia jej nieważności, z mocy art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 z 2002 r., poz. 1270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji. SJ/SU