IV SA/Po 578/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie NSA Ewa Makosz - Frymus WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 04 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. V. na decyzję Wojewody W. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. oddala skargę /-/E. Kręcichwost – Durchowska /-/M. Dybowski /-/E. Makosz – Frymus Decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2009 r.) Prezydent [...] (dalej Prezydent Miasta) na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (j.t. Dz. U. 156/06/1118 ze zm., dalej Pr. bud.) i art. 104 kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla [...], II etapu – przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek biurowy, usytuowanego w tylnej części działki, oznaczonego jako "B" całości inwestycji obejmującej przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu, oznaczonych jako "A" i "B", na nieruchomości położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu wskazano, że niniejsza decyzja i projekt budowlany są zgodne z decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. (dalej decyzja z [...] lipca 2008 r.) wydaną dla owej inwestycji i sprostowaną postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. znak [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2008 r.) zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całości inwestycji obejmującej przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu, oznaczonych jako "A" i "B", na nieruchomości przy [...] i udzielił pozwolenia na budowę I etapu – przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku na budynek biurowy z częścią mieszkalną na poddaszu, usytuowanego we frontowej części działki, oznaczonego jako "A". Decyzja ta stała się ostateczna w administracyjnym toku instancji. [...] i [...] działający na prawach strony, złożyli uwagi do projektu, podnosząc, że budynek oznaczony jako "B" nie może w przyszłości mieć zmienionych dotychczasowych gabarytów. Zdaniem Organu, projekt budowlany jest zgodny z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r., w tym w zakresie wysokości budynku. Projekt uzyskał akceptację Miejskiego Konserwatora Zabytków [...] (dalej MKZ). Zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr. bud., w przypadku spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 tej ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. MKZ wydał pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych na terenie zespołu urbanistyczno-architektonicznego wpisanego do rejestru zabytków nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Projekt, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, pozytywnie zaopiniowali odpowiedni rzeczoznawcy do spraw BHP, P.POŻ, higienicznych i zdrowotnych. Inwestor oświadczył, że ma prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego stwierdzono, że zostały spełnione warunku wydania pozwolenia na budowę określone w art. 32 ust. 1 i 4 oraz art. 34 ust. 1, 2 i 3 Pr. bud. (k. 53-57 akt administracyjnych). W odwołaniu od decyzji z [...] marca 2009 r. [...] wskazał w szczególności, że: decyzja z [...] października 2008 r. zezwala tylko na przebudowę- rozbudowę budynku oznaczonego jako "A" przy ul. [...], nie zatwierdza budowli "B"; pismem z dnia [...] października 2008 r. Wydział Architektury i Budownictwa stwierdza, że inwestor chce przebudować i rozbudować budynek "B" i złoży wniosek o pozwolenie na budowę; w decyzji z [...] października 2008 r. błędnie podano, że strony nie wnoszą żadnych uwag, choć pismem z dnia [...] lipca 2008 r. [...] i [...] wnieśli zastrzeżenia, że budynek "B" nie może w przyszłości mieć zmienionych dotychczasowych gabarytów; określenie w decyzji z [...] marca 2009 r., że budynek "B" nie powinien mieć w przyszłości zmienionych gabarytów jest błędne i niewiążące; po przebudowie budynek "B" nie będzie dostosowany do istniejącej infrastruktury, również zabytkowej, w sąsiedztwie zabudowy domów; prawo nie zezwala, by obcy sąsiad dobudował się od ściany sąsiada bez jego zgody – taka samowola jest karalna na drodze sądowej, przeto decyzja z [...] marca 2009 r. winna być anulowana; [...] i [...] pismem z dnia [...] marca 2009 r. wystąpili do MKZ o ochronę praw związanych z zabytkową nieruchomością przy ul. [...], powołując art. 5 i art. 27 ustawy z dnia 15 lutego 1996 r. o ochronie dóbr kultury – pismo to do [...] marca 2009 r. nie zostało rozpatrzone, a bez akceptu nie może nastąpić rozbudowa budynku "B"; brak tego materiału stanowi o braku kompletu materiału dowodowego do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy; błędne jest określenie, że budynek nie powinien mieć zmienionych gabarytów w przyszłości zamiast określenia, że budynek nie może mieć zmienionych gabarytów w przyszłości (k. 1 akt odwoławczych). [...] podniósł, że decyzja z [...] marca 2009 r. jest sprzeczna z decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2008 r., szczególnie dlatego, że odstąpiono od dotychczasowej kubatury budynku "B"; projekt budowlany nie uwzględnia konieczności dostosowania realizowanej inwestycji do istniejącej architektury budynków oraz zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie; projektowany kształt inwestycji stanowi również sprzeczność z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego [...] (k. 19 akt odwoławczych). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2009 r.) Wojewoda Wielkopolski na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 kpa utrzymał w mocy decyzję z [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu wskazano, że decyzją z dnia [...] października 2008 r. Prezydent Miasta zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całości inwestycji obejmującej przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu oznaczonych jako "A" i "B" na nieruchomości przy ul. [...] (działka nr ewid. 87) oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę I etapu obejmującego budynek "A". Następnie decyzją z 25 marca 2009 r. zatwierdził II etap inwestycji obejmującej budynek "B". W kontekście powyższego zarzuty [...] odnośnie decyzji z [...] października 2008 r., która stała się ostateczną, są niezasadne. Odnośnie zarzutów poniesionych przez [...]wskazano, że dla owej inwestycji została wydana decyzja o warunkach zabudowy z [...] lipca 2008 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu na terenie nieruchomości w [...]. W decyzji tej ustalono maksymalną wysokość budynku "B" do gzymsu – krawędzi okapu – 5,0 m oraz najwyższego punktu dachu kalenicy 8,5 m, co oznacza, że projekt budowlany nie może przekraczać tych wielkości i co zostało zachowane. Wskazania Odwołujących, że budynek zmienił kubaturę i że nie może mieć zmienionych gabarytów w przyszłości, są bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy w kontekście ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy. Nietrafny jest także zarzut, że projektowany kształt inwestycji stanowi sprzeczność z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego [...]. Dla terenu objętego wnioskiem o pozwolenie na budowę, wydano decyzję o warunkach zabudowy w związku z brakiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud., organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę sprawdza zgodność inwestycji z warunkami i ustaleniami tej decyzji. Organ wskazując art. 5 Pr. bud. i § 12 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 75/02/690 ze zm. – dalej rozporządzenie Ministra Infrastruktury) wskazał, ze nie można podzielić poglądu zawartego w odwołaniu, że przepisy prawa nie zezwalają na dobudowanie się na granicy działki do ściany sąsiada bez jego zgody. Wymagana w przepisach prawa zgoda sąsiada na zabudowę w granicy jego działki (§ 12 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury) została uznana z dniem 16 marca 2001 r. za niezgodną z art. 7 ust. 2 pkt 1 Pr. bud. (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 marca 2001 r. – Dz.U. 17/01/207). Ostateczną decyzją z [...] sierpnia 2008 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2008 r.) MKZ zezwolił na prowadzenie planowanych prac budowlanych związanych z owym przedsięwzięciem, zarówno w części frontowej "A" jak i tylnej – budynek "B". Z decyzji tej wynika, że planowane prace przyczynią się do poprawy stanu technicznego i wyglądu budynku znajdującego się w zabytkowym zespole (wpisanego do rejestru [...].). Wobec funkcjonowania ostatecznej decyzji z [...] sierpnia 2008 r., nie rozpatrzenie pisma Skarżącego przez Miejskiego Konserwatora Zabytków nie ma znaczenia dla postępowania odwoławczego (k. 22-25 akt odwoławczych). W skardze na decyzję z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika (dalej Pełnomocnik) wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do prowadzenia odpowiedniemu organowi administracji; rozstrzygnięcie o kosztach postępowania wg norm przepisanych. Skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 6 w zw. z art. 7 kpa przez wydanie orzeczenia w oparciu o pobieżną analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i uznanie, że rozbudowa budynku "B" wiążąca się z istotną zmianą gabarytów i przeznaczeniem budynku jest zgodna ze słusznym interesem Skarżącego, podczas gdy jest odmiennie, a Skarżący już na etapie wydawania pozwolenia na budowę zgłaszał zastrzeżenia do zakresu i sposobu prowadzenia inwestycji, czego organ wydający decyzję bezpodstawnie nie uwzględnił; 2. art. 77 § 1 kpa przez pobieżną i niewnikliwą analizę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji z 25 marca 2009 r. w przedmiocie pozwolenia na budowę, mimo jej sprzeczności z przepisami prawa; 3. prawa materialnego – "art. 34 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1" Pr. bud. przez wydanie decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę z 25 marca 2009 r. na podstawie projektu budowlanego niezgodnego z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Organ nie dostrzegł sprzeczności między treścią decyzji o warunkach zabudowy z 03 lipca 2008 r. a decyzją o pozwoleniu na budowę. Wskutek przeprowadzonych na podstawie pozwolenia na budowę prac budowlanych dokonane zostaną takie zmiany w bryle i elewacjach budynku, ze nie sposób ich będzie dostosować do zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie. Rozbudowa istniejącego budynku, stworzenie biurowca i sali konferencyjnej zakłóci spokój sąsiedzki i charakter mieszkalny budynku, zabytkowej willi w jednej z najstarszych dzielnic [...], położonej wśród zieleni. W ocenie Skarżącego Prezydent Miasta, wydając decyzję z [...] marca 2009 r., nie zbadał zgodności projektu budowlanego z decyzją o warunkach zabudowy z [...] lipca 2008 r., która wskazywała, ze po adaptacji budynek powinien zachować charakter wolnostojącej willi wśród zieleni (k. 2-5 akt sądowych). W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji (k. 10-11 akt sądowych). Na rozprawie dnia 04 listopada 2009 r. Pełnomocnik Skarżącego wskazał, że doszło do naruszenia interesów Skarżącego, przedkładając odpis pisma PINB, w którym stwierdzono, że wykonanie okapu, który przekroczył granicę działki jest prawidłowe, bowiem wykonanie więźby dachowej nastąpiło zgodnie z zatwierdzonym projektem (k. 65, 70-71 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 153/02/1269, zm. 169/05/1417, dalej pusa) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Ocenie Sądu podlega zatem zgodność aktów administracyjnych zarówno z przepisami prawa materialnego jak i procesowego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ppsa - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Kontrola sądów administracyjnych sprowadza się do zbadania, czy organy administracji publicznej w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 33 ust. 1 Pr. bud. pozwolenie dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m. in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także z wymaganiami ochrony środowiska [...] (art. 35 ust. 1 pkt 1 Pr. bud.). Organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że dla obszaru objętego wnioskiem, brak obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (s. 4 decyzji z [...] lipca 2008 r.- której odpis załączono jako k. 4-6 do projektu budowlanego). Dla przedmiotowej inwestycji trafnie została wydana przez Prezydenta [...] decyzja z dnia [...] lipca 2008 r. o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, nadbudowie, rozbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu, przewidzianej do realizacji na terenie nieruchomości [...]. Decyzja ta stała się ostateczna z dniem [...] sierpnia 2008 r. i zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 80/03/717 ze zm. – dalej upzp) wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę. Prezydent Miasta Poznania ostateczną decyzją z dnia [...] października 2008 r. nr [...] zatwierdził projekt zagospodarowania terenu dla całości inwestycji obejmującej przebudowę, nadbudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejących budynków na biurowe z częścią mieszkalną na poddaszu oznaczonych jako "A" i "B" oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę I etapu obejmującego budynek "A" (k. 3-7 akt odwoławczych). Trafnie Wojewoda Wielkopolski wskazał, że wobec ostateczności decyzji z dnia [...] października 2008 r., zarzuty odnoszące się do projektu zagospodarowania terenu dla całości inwestycji, nie mogły być skutecznie podnoszone w niniejszej sprawie (art. 16 § 1 kpa). Nietrafnym okazał się zarzut Skarżącego, że decyzja z dnia [...] marca 2009 r. zatwierdzająca projekt budowlany II etapu inwestycji obejmującej budynek "B" i udzielająca pozwolenia na budowę jest niezgodna z ostateczną decyzją z 3 lipca 2008 r. o warunkach zabudowy. Zgodnie z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, pozostająca w obrocie decyzja ostateczna wiąże organy administracji publicznej (art. 16 § 1 kpa). Utrwalonym w orzecznictwie Sądu Najwyższego jest pogląd, że decyzja administracyjna jest dokumentem urzędowym (art. 244 § 1 kpc; odpowiednio- uzasadnienie uchwały SN z 21.X.1983 r. – III CZP 48/83- OSNC 5/84/71; postanowienie SN z 28.9.1993 r. – I CRN 139/93; T. Ereciński w: "Kpc. Komentarz" LexisNexis 2009 t. 1 s. 702 uw. 8). Oświadczenie woli organu, zawarte w decyzji administracyjnej, podlega zatem interpretacji operatywnej na zasadach ogólnych - metodą obiektywną (odpowiednio - Z. Radwański "System Prawa Prywatnego" t. 2 C. H. Beck 2008 s. 43 nb 10,11; s. 66 nb 63,64; L. Morawski "Zasady wykładni prawa" TNOiK 2006 s. 42 - 43). W tym stanie rzeczy, skoro na przedmiotowej nieruchomości od kilkudziesięciu lat istniały dwa budynki – wolnostojąca willa – budynek frontowy (budynek "A") i trwale oparty o mur sąsiedniej nieruchomości budynek w głębi działki – budynek "B" (k. 3 akt odwoławczych; k. 62-64, 67-71 akt sądowych), to wymóg zawarty w punkcie II, podpunkcie 2 decyzji, że "zmiany w bryłach i elewacjach budynków przy ul [...] powinny być dostosowane do istniejącej architektury budynków oraz zabytkowej zabudowy w sąsiedztwie. Obiekt po adaptacji powinien zachować charakter wolnostojącej wilii wśród zieleni. Koncepcję Projektu należy uzgodnić z MKZ i uzyskać pozwolenie na prowadzenie prac budowlanych w zabytkowym zespole" (s. 2 decyzji z [...] lipca 2008 r.; k. 4v załączonej do projektu) rozumieć należy w ten sposób, że wymóg zachowania charakteru wolnostojącej willi odnieść należy wyłącznie do budynku frontowego ("A"), bowiem budynek w głębi działki ("B") w ciągu ostatnich kilkudziesięciu lat, a zwłaszcza w 2008 r., nie był wolnostojącą willą. W decyzji tej, w kwestii dotyczącej nowej zabudowy, widnieje zapis "linia zabudowy – obowiązująca: dla budynku w głębi działki (objętego zmianą przeznaczenia, przebudową, rozbudową) – bez zmian. Obrys istniejącego budynku zgodnie z wnioskiem inwestora". Z obrysu budynku zamieszczonego na mapie zasadniczej (mapie do celów projektowych) jednoznacznie wynika, że nie jest to budynek wolnostojący i w z związku z tym nie można stwierdzić, że zaskarżona decyzja narusza przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei odnosząc się do zarzutu naruszenia granicy działki 89 (stanowiącej współwłasność Skarżącego), w ten sposób, że okap dachu spornego budynku wystaje poza działkę na, której jest posadowiony, nie ma znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem jak wykazano więźba dachowa została wykonana zgodnie z projektem budowlanym, który został słusznie zatwierdzony decyzją z [...] marca 2009 r. (k. 65, 66 akt sądowych). W sprawie nie doszło zatem do naruszenia art. 6 w zw. z art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa, ani innych przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy. Utrwalonym w orzecznictwie i w doktrynie jest pogląd, że ratio legis art. 51 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. polega na doprowadzeniu wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego, a nie cywilnego. Może więc dojść do sytuacji, tak jak w niniejszej sprawie, że położenie więźby dachowej na spornym budynku z punktu widzenia prawa administracyjnego okaże się zgodne z prawem mimo, że okap dachu przekracza granice działki, na której jest posadowiony, co wcale nie oznacza, że jednocześnie nie narusza praw właścicieli działki sąsiedniej. W rezultacie może dojść do zalegalizowania robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności. W takim przypadku pokrzywdzeni mogą dochodzić swoich praw nie przed organami nadzoru budowlanego, tylko przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 13 stycznia 2003 r. IV SA 523/01, ONSA 2/04/54, akceptowany przez Z. Niewiadomskiego w "Prawo budowlane. Komentarz" C.H. Beck 2009 s. 557 nb 2). Nie doszło nadto do naruszenia prawa materialnego – w szczególności art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 Pr. bud. Zatwierdzony decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. projekt budowlany nie jest niezgodny z prawidłowo rozumianą ostateczną decyzją z [...] lipca 2008 r. Mając na względzie powyższe Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ E. Kręcichwost –Durchowska /-/ M. Dybowski /-/ E. Makosz-Frymus ja