II SA/Wa 808/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bronisław Szydło, Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Eliza Kusy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji dotyczącej ustalenia średniej ceny zakupu 1 m- powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego oddala skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 116, poz. 1203), dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery, na dzień 1 lipca 2004 r., na terenie objętym działalnością Oddziału ustalił obowiązującą stawkę średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego w kwocie [...] zł. Pismem z dnia 19 grudnia 2008 r. M. O. wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego i zarzucił jej rażące naruszenie art. 19 ust. 3 powołanej ustawy o zmianie ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP oraz niektórych innych ustaw. W uzasadnieniu podał, iż organ nie ustalił średniej ceny obowiązującej w W. w dniu 1 lipca 2004 r., a jedynie stworzył pozory wykonania dyspozycji art. 19 ust. 3 ustawy. Ponadto wnioskodawca wskazał, iż owa decyzja nie określa adresata, nie została opublikowana ani też nie została mu doręczona. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...], działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji. Uzasadniając swoje stanowisko podał, iż kwestię średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego dla celów wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery reguluje przepis art. 19 ust. 3 w związku z art. 47 ust. 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 368 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 30 czerwca 2004 r. Jednocześnie przepisy te nie wskazują, w jakiej formie dyrektor oddziału regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej winien tę cenę ustalić. Powołana decyzja ma zatem charakter wewnętrznego określenia stanowiska organu Agencji, jakie ma prezentować przy zawieraniu umowy. Inaczej rzecz ujmując, ma ona charakter czynności materialno - technicznej, niezbędnej w procesie przygotowania umowy wypłaty ekwiwalentu. Nie jest to zatem decyzja w rozumieniu art. 104 kpa. W dalszej części uzasadnienia organ wskazał na istotne cechy decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego i skonstatował, że powyższa decyzja nie stanowi władczej konkretyzacji praw lub obowiązków w indywidualnej sprawie. Stąd też, wobec nieistnienia decyzji, wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uznać należało za niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych. M. O. odwołał się od decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. do Ministra Obrony Narodowej, który decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 17 ust. 3 i art. 268a kpa, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu - powołując się na dotychczasowe argumenty oraz ustalenia faktyczne - podał, iż zgodnie z art. 1 pkt 1 kpa, przedmiotem postępowania administracyjnego są sprawy indywidualne rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter oznacza, że dotyczy ona imiennie określonego podmiotu oraz jego konkretnych praw lub obowiązków, zatem decyzja z dnia 1 lipca 2004 r. nie spełnia tych wymogów. Odnosząc się natomiast do powołanych przez stronę wyroków Sądu Najwyższego organ stwierdził, iż nie są one źródłem prawa i tym samym nie mogą stanowić podstawy do rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Powyższa decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi M. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, wskazując na argumenty podniesione w odwołaniu oraz we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Ponadto podniósł, iż wyrokiem z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...] Sąd Apelacyjny w W. odmówił mu wyrównania ekwiwalentu za rezygnację z osobnej kwatery stałej stwierdzając, że umowa o wypłatę tego ekwiwalentu była oparta na decyzji administracyjnej. Skarżący stwierdził, iż średnia cena rynkowa zakupu 1 m2 została przez organ ustalona niezgodnie z prawem oraz rażąco zaniżona. Na poparcie swojej argumentacji przywołał wyroki Sądu Najwyższego z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt I CSK 279/06 oraz z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II CSK 651/07. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. W piśmie procesowym z dnia 20 lipca 2009 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty wobec zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest jednym z trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji ostatecznej, jeżeli została ona dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Ochrona takich decyzji została wyrażona zasadą ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych zawartą w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którą decyzje te nie mogą być zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko na zasadach i w trybie określonym w k.p.a. Natomiast przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zostały wyczerpująco określone w art. 156 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1. wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2. wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3. dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, 5. była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6. w razie wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7. zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Powyższy przepis określa zamknięty katalog przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej. W rozpoznawanej sprawie kwestią zasadniczą tymczasem jest ustalenie i odpowiedź na pytanie, czy akt, którego stwierdzenia nieważności domaga się M. O., jest decyzją administracyjną w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a w konsekwencji, czy można skutecznie żądać stwierdzenia jego niezgodności w powyższym trybie. Otóż w doktrynie prawa administracyjnego rozróżnia się materialne i procesowe ujęcie decyzji. W ujęciu materialnym pod pojęciem decyzji rozumie się "...oparte na przepisach prawa administracyjnego władcze, jednostronne oświadczenie woli organu administracji publicznej, określające sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie (vide: J. Lang. J. Służewski, M. Wierzbowski, A. Wiktorowska - Polskie prawo administracyjne, PWN Warszawa 1995, s. 190). Podobny pogląd został wyrażony w uchwale Izby Cywilnej i Administracji Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r. sygn. akt III AZP 1/88 (OSPiKA 1989 Nr 3, poz. 59), zgodnie z którym "...decyzja to kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli administracyjnych w państwie organów, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego (...), o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne". Procesowe pojęcie decyzji wywodzić z kolei należy z art. 104 kpa, łącznie z art. 105 oraz 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu. Zgodnie z art. 104 kpa, organ administracji publicznej załatwia sprawę poprzez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Zaś sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracyjny, spełniając wymogi formalne przewidziane w art. 107 § 1 kpa, poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracyjny wymogów formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia również argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 kpa. Zgodnie z art. 109 kpa, decyzję doręcza się stronom na piśmie, zaś art. 110 kpa stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego i dopiero od tego momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej oraz stronę. Obligatoryjne składniki treści decyzji wskazuje art. 107 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzja powinna zawierać: a. oznaczenie organu administracji publicznej, b. datę wydania, c. oznaczenie strony lub stron, d. powołanie podstawy prawnej, e. rozstrzygnięcie, f. uzasadnienie faktyczne i prawne, g. pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, h. podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Dodatkowo decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. Wymienione powyżej składniki decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego zarówno materialnego jak i procesowego. Nie wszystkie z nich mają jednakowe znaczenie w określeniu tych elementów, bowiem niektóre są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. Zatem decyzja administracyjna jest zewnętrznym aktem władczym, określającym sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie. Przy czym przez oznaczenie podmiotu (strony) należy rozumieć podanie imienia i nazwiska osoby fizycznej, a w przypadku osoby prawnej - jej nazwy oraz adresu zamieszkania (pobytu) względnie siedziby osoby prawnej. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty indywidualnej sprawy należącej do właściwości organów administracji państwowej. Oceniając zatem decyzję z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] z punktu widzenia przyjętego wyżej określenia decyzji, Sąd stanął na stanowisku, iż nie jest to decyzja w rozumieniu przepisów kpa, bowiem decyzja administracyjna określa sytuację prawną konkretnie oznaczonego podmiotu w konkretnie oznaczonej sprawie, zaś decyzja Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. ustalająca obowiązującą stawkę średniej ceny rynkowej zakupu 1 m2 powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego nie posiada tych cech, ponieważ jest skierowana do bliżej nieokreślonej liczby adresatów, jak również dotyczy sprawy nieindywidualnej. Samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza samo w sobie do zakwalifikowania jej do kategorii decyzji w rozumieniu kpa, gdyż nie stanowi ona władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach adresowanych do indywidualnej osoby. Skoro adresatem tego aktu nie jest skarżący i nawet jego odpisu nie przesłano skarżącemu, to nie może być on uznany za decyzję administracyjną rozstrzygającą istotę sprawy w zakresie praw i obowiązków M. O. Nie będąc zaś decyzją, wymieniony akt nie mógł stanowić podstawy do wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia jego nieważności. Odmowa wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji na podstawie art. 157 § 3 kpa następuje z powodu niedopuszczalności z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych. Z niedopuszczalnością z przyczyn przedmiotowych mamy zaś do czynienia wówczas, gdy np. przepisy szczególne wyłączają ten tryb lub gdy żądanie dotyczy innego aktu niż decyzja lub postanowienie. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w W. z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] oraz Minister Obrony Narodowej, wydając zaskarżoną decyzję, słusznie zatem zauważyli, iż rozstrzyganie indywidualnych spraw w drodze decyzji administracyjnej może nastąpić tylko wówczas, gdy kompetencja ta wyraźnie wynika z konkretnego przepisu prawa. W przeciwnym razie doszłoby bowiem do wydania decyzji bez podstawy prawnej, co z kolei stanowiłoby przesłankę do stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skutecznego argumentu nie dostarcza w tej sprawie także powołanie się przez skarżącego na fragment uzasadnienia wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 2008 r. sygn. akt II CSK 651/07 oraz z dnia 30 listopada 2006 r. sygn. akt I CSK 279/06, w którym Sąd ten stwierdził, że przepisy art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP wyraźnie stanowią, że dyrektorzy oddziałów regionalnych WAM wydają decyzje administracyjne w sprawach określonych w przepisach ustawy, na zasadach i w trybie kpa. Trudno się nie zgodzić z takim stwierdzeniem, jednak należy wziąć pod uwagę, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), a także ogólnej zasady legalizmu wyrażonej w art. 6 kpa wynika, iż stosowania władczej i indywidualnej formy działania organów, jaką jest decyzja administracyjna, nie można domniemywać, ale podstawa do jej zastosowania musi wynikać z obowiązującego przepisu prawa materialnego. Ze wskazanych w wyroku Sądu Najwyższego przepisów art. 13 ust. 5 i 6 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP nie wynika kompetencja dyrektora oddziału regionalnego WAM do rozstrzygania o wysokości stawki ekwiwalentu za rezygnację z kwatery w drodze decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 maja 2009 r. sygn. akt I OSK 845/08, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tych też względów Sąd nie podziela również stanowiska wyrażonego we wskazanym przez skarżącego wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] grudnia 2008 r. sygn. akt [...], powołującego się w uzasadnieniu na wyżej wymienione orzeczenia Sądu Najwyższego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w wyroku.