II GSK 183/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędziowie NSA Stanisław Gronowski (spr.) del. WSA Maria Jagielska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 2 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Rz 709/09 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt I SA/Rz 709/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. oddalił skargę B. S. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Sąd pierwszej instancji przyjął następujące ustalenia: W dniu 15 czerwca 2005 r. B. S., zwany dalej "skarżącym", złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2005 z deklaracją pakietu K01 - ochrona gleb i wód, wariant K01b - międzyplon ozimy o pow. 102,65 ha oraz wariant K01c - międzyplon ścierniskowy o pow. 50,05 ha. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. decyzją z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] przyznał skarżącemu wnioskowane płatności. W ramach przyznanej płatności, co wymaga podkreślenia, mieściła się działka rolna o powierzchni 31,7121 ha położona w P. Gmina G. Skarżący składał kolejne wnioski w zakresie kontynuacji programów pomocowych, uzyskując pozytywne decyzje. W spornej sprawie w dniu 15 maja 2008 r. skarżący złożył wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. z deklaracją pakietu 8 - ochrona gleb i wód, wariant 8.3 - międzyplon ścierniskowy na pow. 131,20 ha. Jednakże w dniu 20 maja 2008 r. skarżący przedłożył zmianę do wniosku rolnośrodowiskowego, którą zmienił swą poprzednią deklarację na pakiet 1 - rolnictwo zrównoważone wariant 1.1 - zrównoważony system gospodarowania o pow. 142,73 ha oraz pakiet 3 - ekstensywne trwałe użytki zielone, wariant 3.1 - ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach o powierzchni 33,93 ha. Wyraził chęć przejścia z "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2004-2006" na nowy "Program Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007-2013". We wniosku tym nie została jednakże uwzględniona wspomniana wyżej działka o powierzchni 31,7121 ha położona w P. Gmina G. Było to rezultatem wypowiedzenia skarżącemu umowy dzierżawy tej działki przez Agencję Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w S. Ostateczną decyzją Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji, odmawiającą skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2008 r. w ramach "Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013". Według organu, nie obejmując wnioskiem spornej działki położonej w P., a to z uwagi na przestanie byciem jej posiadaczem, skarżący nie spełnił wymogów przewidzianych w § 30 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 lutego 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 34, poz. 200), zwanego dalej "rozporządzeniem z 2008 r." oraz w § 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809 ze zm.), "zwanego dalej rozporządzeniem z 2004 r." w zakresie realizacji programu rolnośrodowiskowego przez okres 5 lat na wspomnianej działce ewidencyjnej, a następnie nie zadeklarował przedmiotowej działki we wniosku o przyznanie płatności na 2008 r. W myśl § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 rolnikowi, który realizuje co najmniej 3 lata program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 174, poz. 1809, ze zm.) w zakresie pakietów: 1) rolnictwo zrównoważone - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1 lub 2) rolnictwo ekologiczne - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2; 3) utrzymywanie łąk ekstensywnych lub pakietu utrzymywanie pastwisk ekstensywnych - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 3, 4 lub 5; 4) ochrona gleb i wód - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 1, 2 lub 8; 5) tworzenie stref buforowych - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 9; 6) ochrona lokalnych ras zwierząt gospodarskich - może być przyznana płatność rolnośrodowiskowa w ramach pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 7 - jeżeli spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej i w ramach zobowiązania rolnośrodowiskowego będzie realizował co najmniej taką samą liczbę pakietów. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia z 2004 powierzchnia użytków rolnych, na których jest realizowany program rolnośrodowiskowy, nie może ulec zwiększeniu lub zmniejszeniu, z wyłączeniem pakietu, o którym mowa w § 1 ust. 2 pkt 5, oraz z zastrzeżeniem ust. 2. W ocenie organu doszło po stronie skarżącego do zaprzestania realizacji programu w rozumieniu art. 23 rozporządzenia Rady Nr 1257/1999/WE z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniające i uchylające niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. UE L.1999.160.80) i art. 66 ust. 2 rozporządzenia Komisji Nr 817/2004 z 29 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenie Rady (WE) nr 1257/1999 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR); (Dz. Urz. UE L.2004.153.30, ze zm.). W myśl art. 23 ust. 1 rozporządzenia 1257/1999 wsparcie jest przyznawane rolnikom, którzy zobowiążą się do stosowania praktyk rolnośrodowiskowych przez okres co najmniej pięciu lat. Natomiast zgodnie z przepisem art. 66 ust. 2 rozporządzenia 817/2004 w przypadku, gdy środki wsparcia rozwoju obszarów wiejskich dotyczą powierzchni, działki powinny zostać zidentyfikowane indywidualnie. Podczas okresu ważności zobowiązania działki, których dotyczy wsparcie, nie mogą być przedmiotem wymiany, z wyjątkiem przypadków specjalnych przewidzianych w dokumencie programowania. Organ odwoławczy, podzielając stanowisko organu pierwszej instancji, nie zgodził się ze stwierdzeniem skarżącego, że nieobjęcie omawianej działki programem pomocowym było następstwem siły wyższej, albowiem możliwość taka była przewidziana już w postanowieniach umowy dzierżawy z dnia [...] czerwca 2003 r. zawartej pomiędzy Agencją Własności Rolnej Skarbu Państwa jako wydzierżawiającym, a skarżącym jako dzierżawcą. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R. który, jak to wskazano na wstępie, skargę tę oddalił. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie odmówił skarżącemu przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, ponieważ skarżący nie spełnił warunków, o których mowa w § 30 ust. 1 rozporządzenia z 2008 r. Realizując bowiem program rolnośrodowiskowy na podstawie rozporządzenia z 2004 r. nie zastosował się do wymogu przewidzianego w § 5 tego rozporządzenia. Sam fakt zmniejszenia programu o wspomnianą działkę rolną nie był sporny w sprawie. Okoliczność wypowiedzenia skarżącemu umowy dzierżawy na tę działkę nie może być uznana za przejaw działania siły wyższej. Przepisy art. 47 rozporządzenia 1974/2006 Komisji (WE) z dnia 15 grudnia 2006 ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. Urz. UE L 368/15 z dnia 23 grudnia 2006) zawierają katalog przypadków, które mogą być uznane w prawie poszczególnych Państw Członkowskich za przejawy siły wyższej, jednakże z przepisów tych nie można wywieść precyzyjnej definicji tego zjawiska. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o jego uchylenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący podtrzymał stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym i przed Sądem pierwszej instancji. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwą wykładnię, to jest powołanego wyżej art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. oraz § 29 rozporządzenia z 2008 r. poprzez uznanie, iż wypowiedzenie umowy dzierżawy nie można uznać za przypadek siły wyższej lub innego szczególnego wypadku, wyłączającego możliwość wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. W myśl art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) NR 1974/2006 Państwa Członkowskie mogą uznać w szczególności następujące kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta: a) śmierć beneficjenta; b) długotrwała niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu; c) wywłaszczenie dużej części gospodarstwa, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu podjęcia zobowiązania; d) katastrofa naturalna poważnie dotykająca grunty gospodarstwa; e) wypadek powodujący zniszczenie budynków dla zwierząt gospodarskich; f) choroba epizootyczna dotykająca część lub całość należącego do rolnika żywego inwentarza. Zgodnie z ust. 2 tego rozporządzenia przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Stosownie do § 29 rozporządzenia z 2008 inną niż wymienione w przepisach rozporządzenia nr 1974/2006 kategorią siły wyższej lub wyjątkową okolicznością, w przypadku wystąpienia której zwrot pomocy nie jest wymagany, jest wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania. Dyrektor P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w R. złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Jak już wskazano skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, to jest art. 47 rozporządzenia 1974/2006 oraz § 29 rozporządzenia z 2008 r. Oparcie skargi kasacyjnej wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, co w sprawie ma miejsce, wywiera ten skutek, że na etapie rozpoznawania tego środka zaskarżenia w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym miarodajne są, jako skutecznie nie podważone, bo nie objęte podstawą kasacyjną, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., te ustalenia faktyczne poczynione przez Sąd pierwszej instancji, które stanowiły podstawę subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej są bezpodstawne, gdyż powołane przez skarżącego przepisy prawa materialnego, których naruszenia miał się dopuścić Sąd pierwszej instancji, nie zostały naruszone. Jak już wskazano zarzuty skargi kasacyjnej dotyczą wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 47 rozporządzenia 1974/2006 oraz § 29 rozporządzenia z 2008 r. poprzez błędne uznanie, że wypowiedzenie umowy dzierżawy nie można uznać za przypadek siły wyższej lub innego szczególnego wypadku wyłączającego możliwość wstrzymania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowej. Podnoszony przez skarżącego zarzut zmierza do wykazania, że w związku z powyższą sytuacją, w wyniku której doszło do zmniejszenia powierzchni użytków rolnych objętej omawianym programem, nie wystąpiły przesłanki do odmowy przyznania spornej płatności. Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 47 rozporządzenia 1974/2006 wskazać należy, iż adresatem i beneficjentem tego przepisu nie jest osoba ubiegająca się o płatności przewidziane w przepisach tego rozporządzenia. Natomiast adresatem tego przepisu jest prawodawca Państwa Członkowskiego. Powołany wyżej przepis nie definiuje pojęcia siły wyższej czy też wyjątkowych okoliczności. Jednakże nie jest intencją art. 47 tego rozporządzenia, aby przypadek siły wyższej, czy też wyjątkowych okoliczności nie mógł stanowić podstawy dla zwolnienia beneficjenta od zwrotu otrzymanej pomocy. Przepis ten daje bowiem krajowemu prawodawcy możliwość wyboru innych jeszcze stanów faktycznych, które mogą być zrównane z przypadkami siły wyższej, czy też wyjątkowych okoliczności, o ile prawodawca krajowy tak ustali. Siła wyższa (vis maior) nie jest pojęciem zdefiniowanym w prawie, w tym także w cytowanym rozporządzeniu 1974/2006. Jednakże niewątpliwie stanowi podstawę dla zwolnienia od odpowiedzialności z tytułu niewykonania zobowiązania. Przez siłę wyższą rozumie się, co jest ugruntowane w nauce prawa, zdarzenie o charakterze przypadkowym lub naturalnym (żywiołowym), nie do uniknięcia, takim, nad którym człowiek nie panuje. Chodzi tu zwłaszcza o zdarzenia mające charakter katastrofalnych działań przyrody i zdarzeń nadzwyczajnych w postaci zaburzeń życia zbiorowego, jak wojna, zamieszki krajowe itp. Polski prawodawca skorzystał z uprawnienia, o którym mowa w art. 47 rozporządzenia 1974/2006, gdyż w powołanym przepisie § 29 rozporządzenia z 2008, objął takim przypadkiem wywłaszczenie części nieruchomości, jeżeli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, uniemożliwiające dalszą realizację tego zobowiązania. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, że wypowiedzenie skarżącemu umowy dzierżawy nie może być uznane za przypadek siły wyższej lub wyjątkowej okoliczności. Taki przypadek nie mieści się w hipotezie przepisu § 29 rozporządzenia z 2008. Z prawnego punktu widzenia czymś innym jest bowiem przypadek wywłaszczenia nieruchomości od wypowiedzenia skarżącemu umowy dzierżawy. Ponadto, jak to wskazał organ, możliwość wypowiedzenia umowy dzierżawy była przewidziana w tej umowie, a zatem okoliczność ta nie może to być oceniana jako przypadek siły wyższej. Niezależnie od powyższego wskazane w skardze kasacyjnej hipotezy przepisów art. 47 rozporządzenia 1974/2006 i § 29 rozporządzenia z 2008, które zdaniem skarżącego zostały naruszone, nie dotyczą sytuacji domagania się przez producenta rolnego płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, jak to ma miejsce w okolicznościach sprawy, lecz sytuacji odwrotnej, a mianowicie, ubiegania się przez organ zwrotu wypłaconych opłat. Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.