II OSK 1497/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej H. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 1503/09 w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 19 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1503/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi W. M. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2009 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji – w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję, a w pkt 2 stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję organu pierwszej instancji w całości i stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [...] października 2001 r. [...], mocą której nakazano właścicielowi budynku W. M. przedłożenie kilku dokumentów w celu uzyskania pozwolenia na użytkowanie pomieszczeń budynku gospodarczego jako biura firmy "[...]". W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż organ pierwszej instancji oparł się na błędnym założeniu, iż czynności nakazywane na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego mogły polegać na obowiązku przedłożenia przez inwestora określonej dokumentacji. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego żaden z punktów art. 51 ust. 1 nie mógł oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ przez nałożenie tego obowiązku nie można doprowadzić obiektu do stanu zgodnego z prawem. Poza tym na podstawie w/w przepisu organ może wydać decyzję tylko jeden raz. Nakładając więc w tym trybie obowiązek przedstawienia określonych dokumentów blokuje możliwość rozstrzygnięcia w przyszłości sprawy co do jej istoty, a więc w zakresie doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. W ocenie organu drugiej instancji powyższe oznacza, iż decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [...] października 2001 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 Prawa budowlanego. Rozpoznając skargę W. M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż jest ona zasadna. Zdaniem Sądu pierwszej instancji problem w przedmiotowej sprawie polega na sposobie oceny nakazu wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [...] października 2001 r., którego podstawą prawną był wskazany przez organ przepis art. 51 Prawa budowlanego i czy jego powołanie było w przypadku tego rozstrzygnięcia okolicznością pozwalającą na uznanie, iż podjęto je z rażącym naruszeniem prawa. W ocenie Sądu na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi przeczącej. Judykatura i doktryna prawa przyjmuje bowiem, iż możliwa i akceptowana różna wykładania określonego przepisu prawa nie może być podstawą uznania, iż jego zastosowanie przy wykorzystaniu jednej z tych wykładni prowadzi do rażącego naruszenia prawa. Przed zmianą treści art. 51 Prawa budowlanego, dokonaną w dniu 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 80, poz. 718) część orzecznictwa przyjmowała, iż tenże przepis może być podstawą nałożenia obowiązku przedłożenia określonej dokumentacji, część zaś taką możliwość wykluczała. Przywołanie przez organ drugiej instancji tylko tych orzeczeń, które interpretowały w/w przepis inaczej niż uczynił to organ podejmujący kwestionowane rozstrzygnięcie (z dnia [...] października 2001 r.) jest niewątpliwie niewystarczające, aby uznać, iż rozstrzygnięcie to naruszało w sposób rażący art. 51 Prawa budowlanego. Sąd pierwszej instancji nie podzielił jednak zarzutów skargi odnoszących się do błędnej interpretacji art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego. Przesłanką zastosowania w/w przepisu jest istnienie uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego. Organ nadzoru budowlanego jest więc uprawniony do wydania postanowienia w trybie art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego w każdym przypadku, gdy poweźmie wątpliwości w tym zakresie. Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego przewidywał, w dacie podejmowania kwestionowanego rozstrzygnięcia, wydanie decyzji nakładającej obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wskazywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, oraz określającej termin wykonania tych czynności. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła H. S., zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości i zarzucając mu: 1) naruszenie przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi przez błędne zastosowanie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] lipca 2009r została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w związku z art. 51 § 1 ust. 2 Prawa budowlanego bez prawnych podstaw do przyjęcia, że w sprawie doszło do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji gdy nałożenie obowiązków określonych w art. 51 § 1 ust. 2 Prawa budowlanego musi polegać na określeniu konkretnych czynności związanych z wykonywanymi robotami budowlanymi a zobowiązanie do przedłożenia dokumentacji stanowi rażące naruszenie prawa ( art. 51 § 1 ust. 2 Prawa budowlanego) - art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. 2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisu art. 51 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006r Dz.U. Nr 156 poz. 1118) przez nietrafne przyjęcie, że przepis ten dopuszcza nałożenie obowiązku w postaci przedłożenia określonej dokumentacji, w sytuacji gdy zgodnie z literalnym brzmieniem przepisu organ nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zobowiązanie do przedłożenia dokumentacji nie można określić przymiotem czynności lub robót, nadto przedłożenie określonych dokumentacji samo w sobie nie może prowadzić do zgodności z prawem prowadzonych prac budowlanych a stanowi jedynie element dowodowy, a mając na uwadze fakt, że w oparciu o w/w przepis organ może wydać decyzję tylko jednokrotnie, tym samym żądanie przedłożenia określonej dokumentacji zamiast "wykonania określonych czynności" stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) - art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych, a ponadto o zwolnienie skarżącej z kosztów sądowych . W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż organ nadzoru budowlanego miał prawo nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia określonych dokumentów, jednakże obowiązek dostarczenia dokumentów niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy powinien być nałożony na inwestora w trybie art. 81c Prawa budowlanego. Postanowienie, o którym mowa w tym przepisie, ma charakter dowodowy, co jest zgodne z zasadą wyrażoną w art. 123 k.p.a. Jeżeli organ nałożył te obowiązki w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, to tym samym wyłączył dalsze możliwości rozstrzygnięcia merytorycznego sprawy w oparciu o ten przepis, to jest możliwość nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Bowiem po raz drugi w oparciu o ten przepis, organ nie może wydać już decyzji. Trudno zaś przyjąć, że dostarczenie określonych dokumentów jest tą czynnością, która może doprowadzić wykonane roboty do stanu zgodnego z prawem. Doprowadzenie wykonywanych lub już wykonanych robót do stanu zgodnego z Prawem budowlanym może odbyć się przez nałożenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, a nie przez dostarczenie dokumentów takich jak wymieniono w decyzji z [...] grudnia 2002 r. (tak wyrok WSA w Warszawie z dnia 4.10.2004r IV są 2050/03 Lexnr 160781). Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej dotyczącym naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 51 ust 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Należy zgodzić się z poglądem Sądu pierwszej instancji, iż pojęcie "wykonanie określonych czynności" budzi wątpliwości zarówno w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jak i w doktrynie, a co za tym idzie nie można stwierdzić nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mielcu z dnia [...] października 2001 r. opierając się tylko o jedną z możliwych wykładni. Zauważyć należy, iż w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wprost obowiązku uzupełnienia dokumentacji budowy nie przewidziano. Jest to celowy zabieg, zastosowany po to, aby pozostawić organom nadzoru budowlanego większy zakres swobody, w celu dostosowania nakładanych obowiązków do charakteru wykonanych robót budowlanych. Tym samym przyjąć należy, że w występującym w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pojęciu czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem może się mieścić obowiązek przedłożenia inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz. Przemawia za tym odpowiednie stosowanie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Warto też zwrócić uwagę, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dopuszcza się interpretację tego przepisu w ten sposób, że stanowi on podstawę do uzupełnienia dokumentacji robót budowlanych, dokumentacji, której brak dlatego, że roboty wykonywane były z naruszeniem prawa. Tak przyjęto m.in. w wyroku NSA z 17 stycznia 2007 r., w sprawie II OSK 167/06, opublikowanym w ONSAiWSA nr 6 z 2007 r., poz. 132, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że "w praktyce nałożenie na inwestora obowiązku wykonania czynności w rozumieniu ostatnio powołanego przepisu [art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. ust. 7] oznacza obowiązek wykonania dokumentacji powykonawczej obejmującej pełną dokumentację budowy oraz inwentaryzację geodezyjną powykonawczą." Analiza treści art. 51 Prawa budowlanego może zatem prowadzić do wniosku, że ustawodawca nie wyodrębnił wyraźnie sytuacji, w której samowolnie wykonane roboty w celu ich doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem nie wymagają żadnych czynności czy robót. Konkluzja taka byłaby jednak błędna. Podkreślić należy, że obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem nie odnosi się wyłącznie do przepisów i standardów techniczno-budowlanych. Wszak sam fakt podjęcia robót bez zgłoszenia lub pozwolenia jest wyrazem naruszenia prawa, roboty takie są z prawem niezgodne. Uznanie, że art. 51 prawa budowlanego nie daje podstaw do podjęcia działań przez organy z tego względu, że wykonane roboty są zgodne ze standardami i nie wymagają żadnych czynności ani robót, zaś przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie pozwala nałożyć obowiązku dostarczenia dokumentacji, w nieuzasadniony sposób promowałoby osoby prowadzące roboty samowolnie, aczkolwiek zgodnie z wymaganiami sztuki budowlanej. Praktyka taka pozwalałaby na ominięcie długotrwałej nieraz procedury uzyskiwania pozwolenia w przekonaniu, że prawidłowo z technicznego punktu widzenia wykonane prace będą zaakceptowane. Podane względy nie pozwalają w przekonaniu Sądu na zaakceptowanie stanowiska, że w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 nie można na inwestora nałożyć obowiązku dostarczenia dokumentów, które są wymagane przez prawo dla legalnie powstających obiektów. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10 przesądzono jednoznacznie, iż przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale odniesiono się tylko i wyłącznie do tego jednego dokumentu nie negując w żaden sposób możliwości nałożenia obowiązku przedstawienia innej dokumentacji budowlanej. Dlatego też zgodzić należy się z poglądem wyrażonym przez Sąd pierwszej instancji, iż oparcie się przez organ drugiej instancji tylko na interpretacji odmiennej niż uczynił to organ podejmujący kwestionowane rozstrzygnięcie (z dnia 2 października 2001 r.) jest niewątpliwie niewystarczające, aby uznać, iż rozstrzygnięcie to naruszało w sposób rażący art. 51 Prawa budowlanego. Tym samym Sąd prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a. i uchylił zaskarżoną decyzję. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.