II SA/Wr 330/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Olga Białek Sędzia NSA - Julia Szczygielska /sprawozdawca/ Sędzia WSA - Anna Siedlecka Protokolant - Magda Mikus po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Wojewody D. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Wojewody D. na rzecz strony skarżącej kwotę 740 złotych /słownie: siedemset czterdzieści/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu jest decyzja Wojewody D. z dnia [...] kwietnia 2009r., Nr [...], którą - na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania złożonego przez Spółkę A od decyzji Prezydenta Miasta J.G. z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] uchylającej własną decyzję z dnia 20 października 2006 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono skarżącej pozwolenia na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działce Nr 2/25 przy ul. [...], nadbudowę budynku mieszkalno - usługowego o 1 kondygnację, oraz przebudowę elewacji w strefie parteru od strony ul. [...], na działce Nr 2/5, odbudowę budynku mieszkalno - usługowego od strony ul. [...] na działce nr 2/5 i 2/23, obręb 28 NE, AM 59 w J.G. – utrzymano w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu w/w decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 19 września 2006 r. do Urzędu Miasta w J.G. wpłynął wniosek spółki A o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działce Nr 2/25 przy ul. [...], nadbudowę budynku mieszkalno - usługowego o jedną kondygnację, oraz przebudowę elewacji w strefie parteru od strony ul. [...], na działce Nr 2/5, odbudowę budynku mieszkalno - usługowego od strony ul. [...] na działce nr 2/5 i 2/23, obręb 28 NE, AM 59 w J.G.. Decyzją z dnia 20 października 2006 r. Nr [...] Prezydent Miasta J.G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla wyżej opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G., nałożył na inwestora "obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do dnia 31 grudnia 2008r. 3 egz. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego odtworzenie rozebranych na poziomie parteru sklepień krzyżowych w budynku przy ul. [...] w J.G. uzgodnionego z Konserwatorem Zabytków". Działając na podstawie art. 36 a ust. 2 w związku z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego Prezydent Miasta J.G. decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. Nr [...] uchylił w/w decyzję z dnia 20 października 2006 r. Nr [...]. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się spółka A zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa. Decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. Nr [...] Wojewoda D. uchylił wyżej opisaną decyzję Prezydenta Miasta J.G. i umorzył postępowanie w przedmiotowej sprawie wskazując na brak przymiotu ostateczności rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji z dnia 20 października 2006 r. Nr [...]. W dniu 20 stycznia 2009r. organ pierwszej instancji zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. o potwierdzenie ostateczności jego decyzji z dnia [...] października 2008 r. Nr [...]. Organ nadzoru budowlanego przekazał kserokopię swojego rozstrzygnięcia (potwierdzoną za zgodność z oryginałem) opatrzoną klauzulą ostateczności na dzień 17 lutego 2009 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Prezydent Miasta J.G. uchylił własną decyzję z dnia 20 października 2006 r. Nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i wydano na rzecz skarżących decyzję o pozwoleniu na budowę budynku usługowo - mieszkalnego na działce Nr 2/25 przy ul. [...], nadbudowę budynku mieszkalno - usługowego o 1 kondygnację, oraz przebudowę elewacji w strefie parteru od strony ul. [...], na działce Nr 2/5, odbudowę budynku mieszkalno - usługowego od strony ul. [...] na działce nr 2/5 i 2/23, obręb 28 NE, AM 59 w J.G.. Od powyższego rozstrzygnięcia odwołała się spółka A zarzucając organowi pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa. Zaskarżona decyzją organ odwoławczy nie uwzględnił odwołania, wskazując, że w sprawie istotnym jest fakt, iż w wyniku przeprowadzonej wizji lokalnej na przedmiotowej budowie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. stwierdził, iż inwestor dokonał istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego i nakazał przeprowadzenie procedury naprawczej polegającej na sporządzeniu projektu zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Powołując się na przepis art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane, organ nadzoru budowlanego decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] nałożył na spółkę A obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego w terminie do dnia 31 grudnia 2008 r. Dalej organ odwoławczy stwierdził, że zgodnie z art. 36 a ust. 2 powołanej wyżej ustawy właściwy organ (w tym przypadku Prezydent Miasta J.G.) uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3. Organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2007r. sygn. akt VII SA/Wa 1460/06 gdzie przyjęto, iż wydanie przez organ nadzoru budowlanego decyzji określonej w art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane rodzi po stronie organu, który wydał pozwolenie na budową, obowiązek uchylenia tego pozwolenia, co powinno nastąpić bezzwłocznie po tym, jak wydana w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 decyzja stanie się ostateczna. Zdaniem organu odwoławczego, decyzją ostateczną jest decyzja wydana w pierwszej instancji i niezaskarżona odwołaniem w terminie, czy też wydana w postępowaniu z mocy ustawy jednoinstancyjnym oraz decyzja organu odwoławczego rozstrzygająca sprawę co do istoty. Opisane wyżej rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], jak wynika z przekazanego organowi materiału dowodowego, stało się ostateczne w dniu 17 lutego 2009 r. Tym samym na organie administracyjnym, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę powstał obowiązek, o którym mowa w art. 36 a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, niezwłocznego uchylenia decyzji z dnia 20 października 2006 r. Nr [...]. Na marginesie organ odwoławczy zaznaczył, iż podniesiony przez skarżącą stronę, zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie Jej wzięcia czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, jest zasadny. W przedmiotowej sprawie organ administracji architektoniczno-budowlanej powinien był, co najmniej, zawiadomić strony i uczestników postępowania o jego wszczęciu. Biorąc pod uwagę charakter powyższego naruszenia przepisów proceduralnych, a także związanie organu administracyjnego przepisem art. 36 a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane nakazującym podjęcie ściśle określonego rozstrzygnięcia w badanej sprawie, organ stwierdził, iż wykazane nieprawidłowości procesowe nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, stąd orzeczono, jak na wstępie. Powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu zaskarżyła Spółka A w J.G., zarzucając jej naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego (dowodowego) poprzedzającego wydanie decyzji i w ten sposób niezapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu, a poprzez to niedokładne wyjaśnienie sprawy i uniemożliwienie stronie wypowiedzenia się co do istoty. Mając na uwadze powyższe, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, oraz zasądzenie na rzecz skarżącej strony zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołując się na przepis art.10 § 1 k.p.a. podniosła, że zasada określona tym przepisem została w niniejszej sprawie naruszona, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji nie została poprzedzona żadnym postępowaniem wyjaśniającym. Brak zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu (stosownie do art. 61 § 4 k.p.a.) skutkuje tym, że strona nie miała w ogóle żadnej możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania pierwszoinstancyjnego odnośnie przedmiotu sprawy, co naruszyło również zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). W takiej sytuacji, skoro ten zarzut został przez skarżącą spółkę podniesiony w odwołaniu od decyzji, to obowiązkiem organu odwoławczego było uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, aby organ ten mógł naprawić stwierdzone naruszenie prawa, które w istocie daje podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 18 stycznia 2005 r. sygn. akt 3 II SA/Wr 553/03). Wojewoda D. wagi tego zagadnienia nie ocenił należycie, skoro dostrzegając ten zarzut odwołania i uznając go za zasadny, nie podjął żadnych czynności w celu wyeliminowania tego naruszenia prawa, mającego przecież wpływ na wydane rozstrzygnięcie. Skarżąca dodatkowo podniosła, że przedmiotem różnorodnych postępowań są ustalenia co do prawidłowości czynności podejmowanych odnośnie inwestycji skarżącej spółki przy ul. [...] i ul. [...] w J.G. przez różne organy administracyjne, w tym organy administracji architektoniczno-budowlanej, nadzoru budowlanego, czy ochrony zabytków. Ustalenia tamtych postępowań mogą mieć wpływ na przedmiot tej sprawy. Tym bardziej istotne jest przeprowadzenie w tej sprawie prawidłowego postępowania wyjaśniającego z zapewnieniem w nim czynnego udziału strony. Zdaniem skarżącej obowiązkowi dopełnienia rygorów postępowania administracyjnego nie stoi na przeszkodzie regulacja przepisu art. 36a ust. 2 ustawy - Prawo budowlane. Organ prowadzący postępowanie administracyjne nie może "wybierać" norm ustawowych, które zastosuje, a które pominie, ale ma obowiązek zgodnie z zasadą legalizmu zastosować wszystkie obowiązujące w danej sprawie normy bez ich wartościowania, jako że pominięcie choćby jednej z nich stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach skarżąca stwierdziła, że wnosi jak na wstępie. W odpowiedzi na skargi Wojewoda D. wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądowa kontrola decyzji administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem, a więc zgodności z normami prawa materialnego, jak i przepisami postępowania administracyjnego. Działając w granicach kompetencji wynikających z art.1§ 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. 153, poz.1269/ w związku z art.3 § 2 pkt.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zwana dalej p.p.s.a. /Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art.145 lub art.151 p.p.s.a. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd stosownie do zapisu art. 134 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd stwierdził, że tak zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt.1 lit.c p.p.s.a., co powoduje, iż decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego. Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi przepis art. 36a ust.2 ustawy z dnia z 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz.1118 ze zm.), zgodnie z którym właściwy organ uchyla decyzję o pozwoleniu na budowę, w przypadku wydania decyzji, o której mowa w art.51 ust.1 pkt.3. Z akt sprawy niewątpliwie wynika, że w dniu [...] października 2008r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. powołując się na w/w przepis art.51 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego wydał decyzję Nr [...], którą nałożył na skarżącą Spółkę obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2008r. 3 egz. projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego odtworzenie rozebranych na poziomie parteru sklepień krzyżowych w budynku przy ul. [...] w J.G., uzgodnionego z Konserwatorem Zabytków. Nie ulega również wątpliwości, że decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...]. W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, że istotnie powyższe rozstrzygnięcie wydane w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego uzyskało charakter ostateczny. Zgodzić się tym samym należy z organem odwoławczym, że do sytuacji takiej stosuje się cyt. wyżej przepis art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Regulacja powyższa oznacza, że wprawdzie rzeczą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest ustalenie istnienia przesłanki w postaci wydania decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, co jednak nie oznacza, że organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony został od obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania w sprawie /art.61 § 4 k.p.a./, jak i zawiadomienia stron o możliwości skorzystania z przysługujących im praw w toku postępowania /. art.10 § 1 k.p.a./. W myśl bowiem art.61 § 4 k.p.a., o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron organ obowiązany jest zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Naruszenie przez organ tego wymogu powoduje, że w niniejszej sprawie, w konsekwencji naruszono zagwarantowaną skarżącej stronie - zasadę ogólną czynnego udziału strony w postępowaniu /art.10 § 1 k.p.a./. Zgodnie zaś z art. 10 § 1. k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zapewnienie stronie czynnego udziału w postępowaniu wyraża się w umożliwieniu jej składania wyjaśnień, zgłaszania dowodów oraz uczestniczenia w ich przeprowadzeniu. W orzecznictwie Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie, a co ma miejsce w niniejszej sprawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a. Sąd w pełni podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd, że załatwienie sprawy administracyjnej, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia /decyzje administracyjne/, koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. /por.wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1479/99, publ. LEX nr 54176/. Zaniechanie przez organ obowiązku zapewnienia stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu jest o tyle istotne, że przepisy Prawa budowlanego nie określają terminu, w którym powinna zostać wydana decyzja w oparciu o cyt. wyżej art. 36a ust. 2 Prawa budowlanego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że jak to już wyżej Sąd zauważył, podstawę materialno- prawną skarżonej w niniejszej sprawie decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...], stanowił cyt. wyżej przepis art.36a ust.2 Prawa budowlanego. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że warunkiem wydania decyzji o uchyleniu decyzji o pozwoleniu na budowę jest wydanie /funkcjonowanie w obrocie prawnym/ decyzji w trybie art.51 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego. Oznacza to, że decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę, a o której stanowi art.36a ust.2 Prawa budowlanego jest związana z wydaniem /jest konsekwencją/ decyzji określonej w art. art.51 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego. W tej sytuacji w niniejszej sprawie, fundamentalne znaczenie ma zapadły w dniu 19 listopada 2009r. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w sprawie II S.A./Wr 174 /09, a która to okoliczność znana jest Sądowi z urzędu. Wyrokiem tym Sąd uchylił w/w decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] lutego 2009r., Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego J.G. z dnia [...] października 2008r., Nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu tegoż wyroku Sąd w szczególności stwierdził, że postępowanie przeprowadzone zostało z naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, a to, m. innymi art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art.79 § 1, art.81 oraz art.107 § 3 k.p.a., w konsekwencji czego nie można było przyjąć, iż wykazane zostały przesłanki do wydania decyzji w oparciu o przepis art.51 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego. Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji wydanej w oparciu o przepis art. art.51 ust.1 pkt.3 Prawa budowlanego o nałożeniu na skarżącą stronę obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem - powoduje, że również podjęte a skarżone w niniejszej sprawie decyzje wydane w oparciu o cyt. wyżej art.36a ust.2 Prawa budowlanego - nie mogą się ostać w obrocie prawnym. W konsekwencji powyższych ustaleń, Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 145 § 1 pkt.1 lit.c oraz art.152 p.p.s.a , orzekł jak w pkt.I i II sentencji. Orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 200 w/w ustawy. H.B. 17.12.2009r.