II SA/Wa 970/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy prawa do wypłaty odsetek od refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej na rzecz M. B. kwotę 70 (siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych Ministerstwa Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] odmawiającą [...] M.B. prawa do wypłaty odsetek od refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego. Z ustaleń organu i akt administracyjnych wynika następujący stan sprawy: [...] M. B. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej z dniem 21 lipca 2005 r. na mocy rozkazu Szefa Sztabu Generalnego Wojska Polskiego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...], wskutek niewyznaczenia na stanowisko służbowe po upływie okresu pozostawania w rezerwie kadrowej. Podstawę prawną zwolnienia wymienionego z zawodowej służby wojskowej stanowił przepis art. 174 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2003 r. Nr 179, poz. 1750 ze zm. – zwanej dalej ustawą pragmatyczną). Wnioskiem z dnia 9 lutego 2006 r. M. B. wystąpił do Departamentu Spraw Socjalnych i Rekonwersji MON o wyrażenie zgody na sfinansowanie przekwalifikowania zawodowego na kursie pracownika ochrony fizycznej I i II stopnia i kursie kierowników ds. bezpieczeństwa imprez masowych oraz refundację kosztów badań lekarskich i wydania licencji w kwocie nieprzekraczającej limitu 2800 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2008 r., sygn. akt. II SA/Wa 159/07 uchylił decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] października 2006 r. nr [...] niewyrażającą skarżącemu zgody na sfinansowanie przekwalifikowania zawodowego oraz uchylił utrzymującą ją w mocy decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...]. W związku z zapadłym wyrokiem, w dniu 17 marca 2009 r. Wojskowe Biuro Emerytalne w W. (dalej WBE) wystosowało pismo do zainteresowanego o uzupełnienie dokumentów niezbędnych do realizacji pomocy rekonwersyjnej. W odpowiedzi na powyższe wezwanie wojskowego organu emerytalnego M.B. uzupełnił brakujące dokumenty oraz w piśmie z dnia 15 marca 2009 r. zawarł żądanie naliczenia i wypłaty ustawowych odsetek z powodu ponad trzyletniej zwłoki w realizacji świadczenia rekonwersyjnego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Dyrektor WBE w W. wyraził M.B. zgodę na refundację kosztów wnioskowanego przekwalifikowania zawodowego. Kolejną decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 104 § 1 k.p.a. i art. 118 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) oraz § 3 ust. 1 pkt 5 i 9 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy (Dz. U. Nr 57, poz. 344), Dyrektor WBE w W. odmówił M. B. prawa do wypłaty odsetek od refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w świetle art. 118 ust. 1 i 2 ww. ustawy, wydanie decyzji w sprawie ustalenia prawa i wysokości świadczenia oraz jego wypłata powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca od wyjaśnienia ostatniej okoliczności lub dnia wpływu prawomocnego orzeczenia organu odwoławczego. Po wyroku Sądu uchylającym decyzje Ministra Obrony Narodowej w przedmiocie odmowy przyznania M. B. świadczenia rekonwersyjnego wnioskodawca, w dniu 17 marca 2009 r., uzupełnił dokumenty niezbędne do wydania pozytywnej dla niego decyzji. Następnie w dniu 3 kwietnia 2009 r. WBE dokonało refundacji kosztów przekwalifikowania zawodowego przez wpłatę należności na wskazany przez zainteresowanego numer rachunku bankowego. Odsetki za opóźnienie w wypłacie należności, które otrzymał wnioskodawca w dniu 3 kwietnia 2009 r. należałoby ustalić w razie niedotrzymania ustawowego terminu na realizację orzeczenia organu odwoławczego. W tej sprawie realizacja orzeczenia nastąpiła w ciągu miesiąca, a zatem brak jest uzasadnienia prawnego do wypłaty odsetek ustawowych. Od powyższej decyzji M. B. wniósł odwołanie, w którym podniósł, iż rozstrzygnięcie błędnie oparto o przepis ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż refundacja kosztów rekonwersyjnych nie jest świadczeniem rentowym lub emerytalnym. Ponadto wskazał, iż organem właściwym w sprawie rozpatrzenia jego odwołania jest Minister Obrony Narodowej, nie zaś Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON. Nie znajdując podstaw do uwzględniania odwołania, Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON decyzją z dnia [...] maja 2009 r., wydaną na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. oraz art. 120 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej w związku z § 5 i § 10 rozporządzenia MON z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ II instancji podniósł, iż art. 120 ustawy pragmatycznej przewiduje możliwość korzystania przez żołnierzy zwolnionych z zawodowej służby wojskowej z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy, udzielanej przez właściwe organy. Ww. przepis prawa materialnego jednoznacznie określa warunki i możliwości udzielania przedmiotowej pomocy, przy czym nie wskazuje możliwości żądania odsetek od nieterminowego świadczenia. Zgodnie zaś z § 9 powołanego rozporządzenia, byłemu żołnierzowi zawodowemu zgody na świadczenie pomocy rekonwersyjnej udziela się w formie decyzji, która - zgodnie z § 11 tego rozporządzenia - stanowi podstawę do pokrycia kosztów szkolenia. M. B., od dnia złożenia wniosku w dniu 9 lutego 2006 r. do dnia wydania decyzji nr [...], tj. [...] kwietnia 2009 r., nie posiadał pozytywnej decyzji w przedmiotowej sprawie. W związku z powyższym wnioskowana kwota nie mogła być wypłacona. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ II instancji wskazał, iż zgodnie z § 10 powołanego rozporządzenia, organem wyższego stopnia do rozpatrywania odwołań wniesionych od decyzji dyrektorów WBE jest dyrektor komórki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej właściwej do spraw pomocy rekonwersyjnej. M. B. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON z dnia [...] maja 2009 r. oraz decyzję Dyrektora WBE w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Skarżący wystąpił w skardze o: 1) stwierdzenie nieważności wymienionych decyzji, 2) orzeczenie o zwłoce w realizacji jego wniosku z dnia 9 lutego 2006 r. o zwrot kosztów rekonwersyjnych i obowiązku wypłacenia ustawowych odsetek, 3) orzeczenie o wypłaceniu odsetek karnych od odsetek ustawowych od dnia 6 kwietnia 2009 r., 4) orzeczenie o obowiązku zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. W uzasadnieniu skargi M. B. podniósł, iż wydając zaskarżoną decyzję, organ całkowicie pominął termin złożenia przez niego wniosku o przyznanie rekonwersji i błędnie zastosował nieobowiązujące w dacie złożenia tego wniosku rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 marca 2008 r. Ponadto skarżący w sposób szczegółowy przedstawił okoliczności w jakich doszło do zrealizowania jego wniosku o zwrot kosztów przekwalifikowania zawodowego, przebieg postępowań administracyjnych zakończonych kontrolą sądową w sprawach o sygn. akt II SA/Wa 945/06, II SA/Wa 120/07 oraz II SA/Wa 159/07. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON wniósł o oddalenie skargi oraz podtrzymał argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem m.in. zaskarżonej decyzji administracyjnej. Sąd analizuje zaskarżoną decyzję pod względem jej zgodności z prawem materialnym i formalnym obowiązującym w dacie jej wydania. Stosownie natomiast do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych powodów niż zostały w niej podane. Stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), nieważna jest decyzja administracyjna wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, dotknięte są taką właśnie sankcją nieważności, albowiem zostały wydane bez podstawy prawnej. W niniejszej sprawie Dyrektor Departamentu Spraw Socjalnych MON jako przepis prawa materialnego, stanowiący podstawę wydania zaskarżonej decyzji, powołał art. 120 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej oraz § 5 i § 10 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 20 marca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu korzystania przez żołnierzy zawodowych i byłych żołnierzy zawodowych z pomocy w zakresie przekwalifikowania, doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy. Odmowę przyznania skarżącemu ustawowych odsetek za zwłokę w wypłacie przyznanej pomocy rekonwersyjnej organ uzasadnił tym, że od dnia złożenia wniosku (9 lutego 2006 r.) do dnia wydania decyzji nr [...] o przyznaniu refundacji kosztów przekwalifikowania ([...] kwietnia 2009 r.) skarżący nie posiadał pozytywnej decyzji o przyznaniu refundacji, a zatem wnioskowana kwota nie mogła być wypłacona. Zgodnie z art. 120 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy pragmatycznej oraz § 5 ust. 1 ww. rozporządzenia (obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji) wynika, iż żołnierz zawodowy i były żołnierz zawodowy może korzystać z przekwalifikowania zawodowego lub przyuczenia do zawodu, realizowanego w ośrodkach szkolenia oraz w instytucjach uprawnionych do prowadzenia kształcenia i szkoleń. W ramach tej pomocy mogą być pokrywane koszty przekwalifikowania zawodowego lub przyuczenia do zawodu, doradztwa zawodowego albo odbywania praktyk zawodowych. Przepis § 10 powołanego rozporządzenia stanowi zaś, że organem wyższego stopnia, w rozumieniu k.p.a., do rozpatrywania odwołań wniesionych od decyzji dyrektorów WBE jest dyrektor komórki organizacyjnej Ministerstwa Obrony Narodowej właściwej do spraw pomocy rekonwersyjnej. Powołane przez Dyrektora Departamentu Spraw Socjalnych MON, właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Dyrektora WBE w świetle § 10 ww. rozporządzenia, przepisy prawa materialnego nie dają podstawy do orzekania w przedmiocie przyznania ustawowych odsetek za zwłokę w wypłacie pomocy rekonwersyjnej w trybie administracyjnym. Ustawa pragmatyczna w art. 75 ust. 3 stanowi, że w razie zwłoki w wypłacie uposażenia i innych należności, o których mowa w art. 73, żołnierzowi zawodowemu przysługują odsetki ustawowe od dnia, w którym uposażenie lub inna należność pieniężna stały się wymagalne. Zgodnie z art. 73 ust. 1 tej ustawy, żołnierze zawodowi otrzymują należności pieniężne: 1) zasiłki na zagospodarowanie; 2) dodatkowe uposażenie roczne; 3) nagrody i zapomogi; 4) nagrody jubileuszowe; 5) należności za podróże i przeniesienia służbowe; 6) gratyfikacje urlopowe; 7) dodatkowe wynagrodzenie za dodatkowo powierzone czasowe pełnienie obowiązków służbowych i za wykonywanie czynności powierzonych wykraczających poza zadania wynikające z zajmowanego stanowiska służbowego; 8) należności związane z pełnieniem zawodowej służby wojskowej poza granicami państwa; 9) należności związane ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej. Na podstawie art. 94 i art. 95 ustawy pragmatycznej, żołnierzowi zwolnionemu z zawodowej służby wojskowej przysługuje odprawa oraz należności pieniężne: 1) przez okres jednego roku po zwolnieniu ze służby wypłacane co miesiąc świadczenie pieniężne w wysokości kwoty uposażenia zasadniczego wraz z dodatkami o charakterze stałym, należnego w ostatnim dniu pełnienia służby; 2) ekwiwalent pieniężny za urlop wypoczynkowy, w tym za dodatkowy urlop wypoczynkowy, niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby oraz za lata poprzednie, nie więcej jednak niż za trzy lata; 3) dodatkowe uposażenie roczne za rok, w którym nastąpiło zwolnienie ze służby; 4) zryczałtowany ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany w roku zwolnienia ze służby przejazd na koszt wojska; 5) gratyfikacja urlopowa niewykorzystana w roku zwolnienia ze służby; 6) zwrot kosztów jednorazowego przejazdu żołnierza i członków jego rodziny oraz zwrot kosztów przewozu urządzenia domowego do obranego przez żołnierza miejsca zamieszkania w kraju – w wysokości i na zasadach określonych jak dla żołnierzy zawodowych przeniesionych do pełnienia służby w innej miejscowości. Do katalogu należności pieniężnych, w przedmiocie których organ wojskowy jest władny wydać decyzję o przyznaniu odsetek ustawowych za zwłokę w wypłacie wymagalnego świadczenia, nie została zakwalifikowana pomoc rekonwersyjna, o której mowa w art. 120 ww. ustawy. Wynika to z braku odesłania do stosowania art. 75 ust. 3 ustawy do świadczeń rekonwersyjnych. Ponadto zwrot kosztów przekwalifikowania byłego żołnierza zawodowego, nie należy do świadczeń z zakresu "uposażenia i innych należności pieniężnych żołnierzy zawodowych" umieszczonych w rozdziale 5 ustawy lecz stanowi odrębne świadczenie określone w rozdziale 7 ustawy zatytułowanym "Zwolnienie z zawodowej służby wojskowej". Mając powyższe na uwadze, stwierdzić należy, iż roszczenie skarżącego o odsetki za zwłokę w wypłacie świadczenia rekonwersyjnego ma cywilnoprawny charakter, a jako takie może być przedmiotem sporu cywilnego między równoprawnymi stronami. Spory na gruncie prawa cywilnego rozstrzygają natomiast sądy powszechne. Prowadzi to do wniosku, że organ administracji publicznej nie może w tym zakresie wydać decyzji administracyjnej, a taka ewentualna decyzja musi być oceniona jako wydana bez podstawy prawnej. Organ powinien bowiem dysponować wyraźną podstawą prawną do władczego określenia sytuacji prawnej strony. Brak takiego przepisu przemawia natomiast za przyjęciem właściwości sądu powszechnego (art. 177 Konstytucji RP), gdyż zgodnie z konstytucyjną zasadą prawa do sądu (art. 45 Konstytucji RP) strona nie może być pozbawiona ochrony prawnej w sprawach, w których o taką ochronę wnosi, nawet jeśli jej żądanie nie znajduje żadnego uzasadnienia w przepisach prawa materialnego. Reasumując, sprawa odsetek, w tym ich wysokość, od nieterminowego wypłacenia skarżącemu świadczenia rekonwersyjnego, ma charakter sprawy cywilnej, a w konsekwencji, organ administracji publicznej nie mógł kwestii tej rozstrzygać w sposób władczy na drodze postępowania administracyjnego zakończonego decyzją orzekającą co do istoty sprawy. W takiej sytuacji postępowanie wszczęte na wniosek skarżącego powinno zostać, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzone jako bezprzedmiotowe, albowiem żądanie strony dotyczy sprawy, która nie podlega rozstrzygnięciu co do jej istoty przez organ administracji publicznej, co ujawniło się w toku postępowania (patrz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 1990 r., sygn. akt II SA 1240/89, publik. ONSA 1990 Nr 1, poz. 16). Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, jak i decyzji Dyrektora WBE w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. Odnośnie wstrzymania jej wykonalności Sąd orzekł na podstawie art. 152 przywołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przedmiocie zaś zwrotu kosztów postępowania sądowego (obejmujących zwrot opłaty przesłania skargi do Sądu – 6 zł oraz zwrot kosztów przejazdu do Sądu na rozprawę w niniejszej sprawie – 64 zł) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 i art. 209 tej ustawy.