I SA/Wa 1283/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Daniela Kozłowska (spr.) WSA Monika Nowicka Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi H. O. na postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania oddala skargę Minister Infrastruktury postanowieniem z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku H. O. o ponowne rozpoznanie sprawy objętej postanowieniem Ministra Infrastruktury z [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wniosku o przyznanie odszkodowania – utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu postanowienia Minister przedstawił następujący stan sprawy: Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2006 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Fabrykę [...] w L. prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w L. przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] m² oraz prawa własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Po wznowieniu postępowania zakończonego ww. decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2006 r., Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy przez decyzję z dnia [...] lutego 2007 r. nr [....], uchylił poprzednie swoje ww. decyzje z dnia [...] sierpnia 2006 r. i z dnia [...] maja 2006 r. oraz stwierdził, że decyzja Wojewody [...] z dnia [....] marca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i nie jest możliwe stwierdzenie jej nieważności z przyczyny określonych w art. 156 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 lipca 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 595/07 oddalił skargę Fabryki [...] S. A. w L. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lutego 2007 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt I OSK 11498/07 oddalił skargę kasacyjną Fabryki od ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. H. O. wystąpił do Ministra Infrastruktury o przyznanie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. Minister Infrastruktury działając na podstawie art. 66 § 3 k.p.a. postanowieniem z [...] maja 2009 r. zwrócił wniosek o przyznanie odszkodowania podnosząc, że organem właściwym w tym zakresie jest sąd powszechny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Infrastruktury postanowieniem z [...] czerwca 2009 r. utrzymał w mocy własne postanowienie z [...] maja 2009 r. i wskazał, że w okresie do dnia 1 września 2004 r. sprawy odszkodowania były regulowane przez art. 160 k.p.a. Przepis ten utracił moc na podstawie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) i sprawy związane z odszkodowaniem przeszły do właściwości sądów powszechnych. W świetle art. 5 powołanej ustawy do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed dniem wejścia w życie ustawy stosuje się dotychczasowy przepisy art. 160 k.p.a. W tej sprawie łączne zdarzenie prawne nastąpiło dopiero po dniu 1 września 2004 r. Decyzja Ministra Budownictwa z [...] grudnia 2006 r. została wydana po dniu wejścia w życie ustawy z 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw. W konsekwencji w sprawie nie ma zastosowania art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r., a o odszkodowanie należy wystąpić do sądu powszechnego. Takie stanowisko prezentowane jest też w uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. akt III CZP 101/08, jak również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 246/08. Fakt, że decyzja Wojewody [...] w sprawie uwłaszczenia Fabryki [...] w L. wydana została przed 1 września 2004 r. nie ma znaczenia, bowiem stwierdzenie wadliwości tej decyzji, umożliwiające dopiero staranie się o odszkodowanie, nastąpiło po dniu 1 września 2004 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie H. O. wniósł o uchylenie postanowienia Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2009 r., zarzucając jemu nieważność z powodu rażącego naruszenia przepisów art. 153 w związku z art. 145 § 1, art. 151 § 1, art. 160 k.p.a. w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 września 2004 r. w związku z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692) oraz przepisu art. 66 § 3 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Zdaniem skarżącego skoro decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1995 r., w wyniku wznowienia postępowania została uchylona przez Ministra Budownictwa w trybie art. 158 § 2 k.p.a., z powodu stwierdzonej wady, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to podstawę dochodzenia roszczeń odszkodowawczych stanowi art. 160 k.p.a., a nie art. 153 k.p.a. Skarżący wskazał, że decyzja, która nie stwarza stronie, do której jest adresowana możliwości poznania wszystkich argumentów prawnych leżących u podstaw jej wydania, do których istnienia decyzja się odwołuje, jest już tylko z tego powodu wadliwa, gdyż nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i §3 k.p.a. Skarżący dodał, że złożył wniosek o odszkodowanie za szkodę Ministrowi Gospodarki i Pracy i dotychczas w części odnoszącej się do nieruchomości postępowanie administracyjne wywołane jego wniesieniem nie zostało zakończone, zatem powinno być kontynuowane w trybie administracyjnym. Ponadto skarżący podniósł, że gdy obowiązujący przepis jest niezrozumiały organom obowiązanym do stosowania prawa rozsądnym rozwiązaniem byłoby pozostawienie prawa do wyboru drogi dochodzenia odszkodowania samemu poszkodowanemu. Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna. Istotą sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym postanowieniem jest ocena, według jakich, a co za tym idzie, w jakim trybie, podlega rozpoznanie wniosku skarżącego o odszkodowanie, w związku z wydaniem decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r. stwierdzającej, że decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. dotycząca uwłaszczenia Fabryki [...] została wydana z rażącym naruszeniem prawa, przy czym nie jest możliwe stwierdzenie nieważności tej decyzji z przyczyny określonej w art. 156 § 2 k.p.a. Roszczenia o naprawienie szkody powstałej na skutek wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności były i są roszczeniami cywilnymi, które począwszy od dnia 1 września 2004 r. rozpoznawane są całkowicie w postępowaniu przed sądami powszechnymi. Do dnia 1 września 2004 r. podstawę odpowiedzialności z tego tytułu stanowił art. 160 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem stronie, która poniosła szkodę na skutek wydania decyzji administracyjnej z naruszeniem art. 156 §1 k.p.a. albo stwierdzeniem nieważności takiej decyzji, służyło roszczenie o odszkodowanie za poniesioną rzeczywistą szkodę, chyba że ponosiła ona winę za powstanie okoliczności będących źródłem szkody. O odszkodowaniu orzekał organ administracji publicznej, który stwierdził nieważność decyzji albo wydanie decyzji z naruszeniem prawa. Postępowanie administracyjne wszczęte na podstawie art. 160 k.p.a. było jednoinstancyjne. Strona niezadowolona z przyznanego odszkodowania (także w przypadku wydania decyzji odmownej) mogła wnieść powództwo do sądu powszechnego. Ten stan prawny uległ zmianie z dniem 1 września 2004 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy – Kodeks cywilny oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162, poz. 1692). Ustawa ta nadała nowe brzmienie art. 417 k.c. oraz wprowadziła do Kodeksu cywilnego przepisy art. 4171 i 417² normując w nich kompleksowo odpowiedzialność za szkody wyrządzone wykonywaniem władzy publicznej. Powyższa ustawa w art. 2 uchyliła art. 153, 160 i 161 § 5 k.p.a. dotyczące omawianej kwestii, postanawiając jednocześnie w art. 5, że do zdarzeń i stanów prawnych powstałych przed jej wejściem w życie stosuje się regulujące dotychczas te sprawy przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 160 k.p.a. w brzmieniu obowiązującym do dnia wejścia w życie ustawy. Dla powstania odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną wydaniem decyzji z naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 160 k.p.a., muszą zaistnieć dwa konieczne zdarzenia: dotknięta wadą ostateczna decyzja będąca bezpośrednim źródłem szkody oraz wydana we właściwym trybie ostateczna decyzja, która tę wadliwość stwierdza. Stwierdzenie nieważności decyzji albo stwierdzenie wydania decyzji z naruszeniem prawa jest więc materialnoprawną przesłanką roszczenia odszkodowawczego. Powyższych ustaleń nie można pominąć przy stosowaniu art. 5 ustawy z 17 czerwca 2004 r. Uzasadniają one stanowisko, iż zdarzeniem prawnym, o jakim mowa w tym przepisie, są działania organów administracji publicznej skutkujące powstanie roszczenia odszkodowawczego: wydanie decyzji pierwotnej, będącej źródłem szkody oraz wydanie decyzji stwierdzającej wadliwość tej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że bezpośrednim źródłem szkody jest decyzja Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. Jednak do czasu stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa, nie istniała jeszcze prawna podstawa do wystąpienia z roszczeniem o odszkodowanie. Zdarzeniem przesądzającym o dopuszczalności roszczenia jest ostateczna decyzja Ministra Budownictwa z dnia [...] grudnia 2006 r., stwierdzająca niezgodność z prawem decyzji Wojewody [...] z [...] marca 1995 r. Decyzja nadzorcza wydana została po dniu 1 września 2004 r., co oznacza, że dochodzenie przez skarżącego odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. nie jest możliwe. Z tych względów prawidłowe było zwrócenie skarżącemu na zasadzie art. 66 § 3 k.p.a. podania o przyznanie odszkodowania z tytułu wydania decyzji z naruszeniem prawa, co zostało ostatecznie stwierdzone po dniu 1 września 2004 r. Przedstawione wyżej stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym m.in. w wyroku z dnia 14 sierpnia 2008 r. sygn. I S.A./Wa 509/08, a także w podjętej ostatnio uchwale Sądu Najwyższego z dnia 6 listopada 2008 r. sygn. III CZP 101/08. W powołanej uchwale SN, wskazując na rozbieżność w dotychczasowym orzecznictwie w podobnych sprawach, uznał że dopiero uprawomocnienie się decyzji nadzorczej jest decydującym "zdarzeniem prawnym" z punktu widzenia art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Jeżeli nastąpiło to przed wejściem w życie ustawy, stosuje się dawne przepisy, a jeżeli po, przepisy nowe, bez względu na to, kiedy stała się ostateczna decyzja wadliwa. Złożona konstrukcja prawna, przewidująca konieczność zajścia kilku zdarzeń prawnych dla otwarcia drogi umożliwiającej dochodzenie odszkodowania od Skarbu Państwa za szkodę wyrządzoną wadliwą decyzją administracyjną, odpowiada pojęciu "zdarzeń i stanów prawnych" w rozumieniu art. 5 ustawy nowelizacyjnej. Pierwszym zdarzeniem składającym się na stan prawny umożliwiający dochodzenie roszczenia odszkodowawczego jest wydanie decyzji wadliwej wyrządzającej szkodę, a drugim ostatecznej decyzji nadzorczej. Złożone zdarzenie prawne następuje dopiero wtedy, gdy wystąpi ostatnie zdarzenie należące do zbioru zdarzeń, od wystąpienia których zależy możliwość dochodzenia roszczenia. Zgodnie z ogólnymi regułami intertemporalnymi, do oceny złożonego zdarzenia prawnego jako całości, należy stosować ustawę, która obowiązywała w chwili, gdy zdarzył się ostatni fakt należący do złożonego stanu faktycznego danego zdarzenia. Tym ostatnim zdarzeniem jest uprawomocnienie się decyzji nadzorczej, stanowiącej prejudykat i nieodzowny warunek dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Dopiero z tą chwilą zamyka się i realizuje, a więc "powstaje", wymagany przez ustawę "stan prawny" złożony z kilku zdarzeń, umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych od Skarbu Państwa za wydanie wadliwej decyzji administracyjnej. Jeżeli uprawomocnienie się decyzji nadzorczej nastąpiło przed dniem 1 września 2004 r., to zgodnie z art. 5 ustawy nowelizacyjnej, stosuje się przepisy dawne, a jeżeli po tej dacie, przepisy nowe. W konsekwencji w sprawie o odszkodowanie za szkodę poniesioną na skutek wydania przed dniem 1 września 2004 r. decyzji, której nieważność została stwierdzona ostateczną decyzją po tej dacie, nie zachodzi niedopuszczalność drogi sądowej, która od razu jest otwarta. Wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 maja 2009 r., sygn. akt I OSK 697/08 również potwierdził ww. stanowisko podnosząc, iż stany prawne złożone z kilku zdarzeń prawnych można uważać za zrealizowane dopiero wówczas, gdy zaistniało ostatnie zdarzenie należące do złożonego stanu prawnego. Niewątpliwie źródłem szkody i odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa jest decyzja administracyjna wydana niezgodnie z prawem lub której stwierdzono nieważność. Stanowi ona pierwsze zdarzenie prawne w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. Możliwość żądania naprawienia szkody powstaje jednak dopiero z chwilą wydania ostatecznej decyzji nadzorczej, bez której nie można żądać odszkodowania. Wydanie ostatecznej decyzji stwierdzającej nieważność innej decyzji administracyjnej stanowi kolejne zdarzenie prawne, składające się na określony stan prawny. Jest to jednocześnie ostatnie zdarzenie z zaistnieniem którego możliwe staje się wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi, zatem data w jakiej nastąpiło ma decydujące znaczenie dla trybu w jakim można tego odszkodowania dochodzić. Jak zaznaczył Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 8 maja 2009 r., Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 7 grudnia 2006 r., sygn. akt III CZP 99/06 (OSNC z 2007, Nr 6, poz. 79) stwierdził, że na gruncie roszczeń odszkodowawczych dochodzonych na podstawie art. 160 kpa źródłem szkody jest wydanie wadliwej decyzji administracyjnej i z tą decyzją wiąże się przesłanka odpowiedzialności deliktowej Skarbu Państwa w postaci bezprawności, z tym też zdarzeniem należy łączyć powstanie zobowiązania do naprawienia szkody. A zatem choć przesłanki powstania zobowiązania Skarbu Państwa zrealizowały się już wcześniej, z chwilą uprawomocnienia się wadliwej decyzji, to dopiero od chwili uprawomocnienia się decyzji nadzorczej powstała możliwość dochodzenia roszczenia odszkodowawczego. Bez wystąpienia tego zdarzenia prawnego w ogóle nie powstaje możliwość uruchomienia jakiegokolwiek trybu postępowania administracyjnego, ani sądowego, bowiem nie ma prejudykatu umożliwiającego dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Dodatkowym argumentem przemawiającym za przedstawioną wykładnią art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. jest międzyczasowy charakter przepisu nastawiony na możliwie najkrótsze jego stosowanie, w celu doprowadzenia do najszybszego stosowania nowych regulacji prawnych. Sąd przedstawione wyżej stanowisko w pełni podziela i jako prawidłowe ocenia wydane w sprawie postanowienia Ministra Infrastruktury, który uznał, że w sprawie brak jest podstaw prawnych do orzekania w sprawie odszkodowania na podstawie art. 160 k.p.a. W konsekwencji słuszne było zastosowanie w sprawie art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócenie wniosku o odszkodowanie. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.