II SA/Wa 1601/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Protokolant Agnieszka Kolasa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2009 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby funkcjonariusza Policji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz D. M. kwotę 125 (sto dwadzieścia pięć) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego. Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] uchylił, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] w części dotyczącej daty zwolnienia [...] D. M. ze służby w Policji i ustalił datę zwolnienia na dzień 30 kwietnia 2008 r., w pozostałej zaś części, dotyczącej zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji na jego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby, zaskarżony rozkaz personalny utrzymał w mocy. Z akt postępowania administracyjnego i sądowego wynika następujący stan sprawy: [...] D. M. raportem z dnia 9 października 2007 r. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. o zwolnienie go ze służby w Policji z dniem 31 października 2007 r. Z uwagi na tryb zwalnia funkcjonariuszy Policji, określony w art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), wyznaczający trzymiesięczny termin na wykonanie przez organ pisemnego oświadczenia funkcjonariusza o zwolnieniu ze służby, Komendant Wojewódzki Policji w K. wyznaczył termin zwolnienia policjanta na dzień 9 stycznia 2008 r., o czym powiadomił funkcjonariusza w dniu 24 października 2007 r. Poinformowano również wymienionego o możliwości cofnięcia raportu z dnia 9 października 2007 r. W odpowiedzi na powyższe, funkcjonariusz poinformował organ, że jego raport o zwolnienie ze służby z dniem 31 października 2007 r. jest ostateczny i nieodwołalny. Przełożony policjanta uznał, iż funkcjonariusz rezygnuje ze zwolnienia ze służby w wyznaczonym terminie, o czym pisemnie poinformował zainteresowanego. Pismem z dnia 28 listopada 2007 r. D. M. wezwał organ Policji do niezwłocznego zrealizowania jego oświadczenia woli z dnia 9 października 2007 r. W wyniku negatywnej odpowiedzi organu, policjant wniósł do Komendanta Głównego Policji zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. W odpowiedzi Komendant Główny Policji poinformował wnioskodawcę, że jego zażalenie zostało potraktowane jako ponowny raport o zwolnienie ze służby, zaś Komendantowi Wojewódzkiemu Policji w K. organ wyższego stopnia wyznaczył dodatkowy termin załatwienia sprawy do dnia 21 lutego 2008 r. W dniu [...] lutego 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji w K. wydał rozkaz personalny nr [...], którym zwolnił wymienionego funkcjonariusza ze służby w Policji z dniem 21 lutego 2008 r. W uzasadnieniu organ przytoczył ustalony w sprawie stan faktyczny oraz powołał się na wynikający z art. 41 ust. 3 ustawy o Policji obowiązek zwolnienia funkcjonariusza ze służby w zakreślonym terminie do trzech miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. Organ wyjaśnił także, iż nie mógł uwzględnić wniosku policjanta o zawarcie ugody w trybie art. 114 k.p.a., ponieważ ugoda jako wyraz zgodnego oświadczenia woli może być zawarta przez strony postępowania administracyjnego, tymczasem w tej sprawie Komendant Wojewódzki Policji w K. jako organ administracji publicznej obowiązany jest wydać decyzję administracyjną będącą aktem woli organu. Funkcjonariusz w dniu 18 lutego 2008 r. odwołał się od powyższego rozkazu personalnego o zwolnieniu ze służby wnosząc o jego uchylenie. W uzasadnieniu odwołania D. M. podniósł, że organ rażąco naruszył prawo, odmawiając mu zwolnienia ze służby w terminie wskazanym w jego oświadczeniu woli. Zarzucił organowi niekonsekwencję, ponieważ skoro organ nie uczynił zadość jego prośbie o zawarcie ugody, to mając na uwadze termin przewidziany w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, winien był zwolnić go ze służby w dniu 9 stycznia 2008 r. Zdaniem odwołującego się, organ I instancji nie miał prawnej podstawy do kierowania do niego zapytań i warunkowania zwolnienia ze służby od udzielonych przez niego odpowiedzi, a następnie uznania braku odpowiedzi za rezygnację ze zwolnienia ze służby. Odwołujący się zarzucił także, iż Komendant Główny Policji błędnie potraktował jego zażalenie na bezczynność organu I instancji jako powtórny raport o zwolnienie ze służby w Policji. Wniósł o zawarcie ugody na podstawie art. 114 k.p.a., polegającej na zachowaniu dodatku funkcyjnego II kategorii, jaki przysługiwał mu na dzień 31 października 2007 r., a następnie zwolnienie go ze służby z dniem 21 lutego 2008 r. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] kwietnia 2008 r. uchylił zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w części dotyczącej daty zwolnienia ze służby w Policji i ustalił nową datę zwolnienia na dzień 30 kwietnia 2008 r., w pozostałej zaś części zaskarżony rozkaz utrzymał w mocy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Komendant Główny Policji podzielił stanowisko organu I instancji oraz jego argumentację. Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez D. M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżący wystąpił o jego uchylenie oraz uchylenie poprzedzającego go rozkazu o zwolnieniu ze służby ze skutkiem, jaki by to odniosło w dniu 31 października 2007 r., tj. z zachowaniem dodatku funkcyjnego II kategorii w wysokości 1600 zł, uznanie praw nabytych wynikających z dalszego pełnienia służby do dnia 30 kwietnia 2008 r. oraz rozstrzygnięcie kwestii nabycia z dniem 1 marca 2008 r. prawa do waloryzacji emerytury, którą powinien pobierać od dnia 1 listopada 2007 r. W uzasadnieniu skargi funkcjonariusz zarzucił organom Policji naruszenie przepisów art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, a także art. 61 k.c. oraz art. 7 k.p.a. Zdaniem skarżącego, organ naruszył zasadę równości wobec prawa z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, nie rozpatrując jego raportu o zwolnieniu ze służby z dnia 9 października 2007 r. Podkreślił, że przedmiotowy raport ze względu na jego treść był jego oświadczeniem woli w rozumieniu art. 61 k.c., a nie dokumentem rozpatrywanym na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, dlatego też raport ten nabrał mocy prawnej z chwilą jego skutecznego doręczenia organowi. Stąd też organ miał obowiązek realizacji raportu, zgodnie z wolą strony. Skarżący wskazał ponadto, iż postępowanie administracyjne było prowadzone bez jego udziału, ponieważ przebywał na zwolnieniu lekarskim. Zarzucił organowi świadome działanie na szkodę skarżącego, ponieważ został on zwolniony ze służby w czasie, gdy nie przysługiwał mu już podwyższony dodatek funkcyjny, ponadto "przymuszając" do pełnienia służby do dnia 30 kwietnia 2008 r. organ pozbawił go przeprowadzonej w dniu 1 marca 2008 r. waloryzacji emerytury. Okres od dnia 1 listopada 2007 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r. skarżący uważa za czas przymuszania go do bycia policjantem wbrew jego woli. Okres ten powinien być zaliczony do ciągłości służby oraz uzasadniający uznanie jego praw nabytych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozkazie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 894/08 oddalił skargę D. M., podnosząc, iż skarżący był świadomy tego, iż jego zwolnienie ze służby nie nastąpi z dniem 9 października 2007 r., gdyż był o tym poinformowany pisemnie przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., zgodnie z art. 43 ust. 3 ustawy o Policji. Wobec złożenia przez skarżącego zażalenia na bezczynność organu w sprawie zwolnienia ze służby, Komendant Główny Policji, zgodnie z art. 37 § 2 k.p.a., wyznaczył nowy termin zwolnienia ze służby, na który skarżący wyraził zgodę w piśmie z dnia 29 stycznia 2008 r. Zatem, w ocenie Sądu, data zwolnienia skarżącego ze służby w Policji wskazana w decyzji organu I instancji jest zgodna zarówno z przepisami regulującymi postępowanie administracyjne, jak również z wolą skarżącego. Komendant Główny Policji wydając zaskarżony rozkaz personalny z dnia [...] kwietnia 2008 r., postąpił zgodnie z prawem uchylając rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. w części dotyczącej daty zwolnienia skarżącego ze służby i ustalając nową datę zwolnienia na dzień 30 kwietnia 2008 r., gdyż termin zwolnienia ze służby nie może być wcześniejszy od daty decyzji ostatecznej wydanej w tym przedmiocie. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 30 lipca 2009 r., sygn. akt I OSK 1523/08, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej D. M. od powyższego wyroku, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy ze skargi D. M. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2008 r. zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W świetle postanowień art. 190 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Podstawę materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Zgodnie z jego brzmieniem, policjanta zwalnia się ze służby w terminie 3 miesięcy od dnia pisemnego zgłoszenia przez niego wystąpienia ze służby. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony został pogląd, iż powołany przepis ustanawia prawo policjanta do pisemnego zgłoszenia o wystąpieniu ze służby, któremu odpowiada obowiązek organu zwolnienia policjanta ze służby w terminie do 3 miesięcy od dnia tego zgłoszenia, przy zachowaniu jednak swobody organu w określeniu daty zwolnienia mieszczącej się w tym terminie. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2008 r. stwierdził, iż oceniając znaczenie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji w okolicznościach niniejszej sprawy, Sąd I instancji niekonsekwentnie uznał, że zwolnienie ze służby funkcjonariusza na skutek zgłoszenia wystąpienia ze służby może nastąpić także po upływie 3-miesięcznego terminu, o jakim mowa w tym przepisie. Błędne rozumienie przez Sąd ratio legis art. 41 ust. 3 na tle rozpoznawanej sprawy przejawiało się w nieuprawnionym przyjęciu, że oświadczenie skarżącego podtrzymujące wolę wystąpienia ze służby w Policji z dniem 31 października 2007 r., nie zaś z dniem 9 stycznia 2008 r., w którym upływał trzymiesięczny termin, było równoznaczne z rezygnacją z zamiaru wystąpienia ze służby. Sąd odwoławczy stwierdził, iż charakter terminu określonego w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji nie dopuszcza możliwości jego przedłużenia, w tym także poprzez zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 37 § 2 k.p.a., jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zgłoszenie przez policjanta wystąpienia ze służby, o jakim mowa w art. 41 ust. 3, nie tylko wszczyna postępowanie administracyjne kończące się wydaniem rozkazu personalnego w przedmiocie zwolnienia policjanta ze służby, ale wywołuje skutki w zakresie prawa materialnego - policjant ma prawo wystąpić ze służby w Policji, a przełożony organ ma obowiązek wydać w zakreślonym ustawą terminie stosowną decyzję o zwolnieniu policjanta ze służby. Jest to przejawem zasady dobrowolnego charakteru przystąpienia do służby w Policji (art. 28 ust. 1 ustawy o Policji). Zastosowanie rozwiązania procesowego określonego w art. 37 § 2 k.p.a. nie mogło zatem konwalidować uchylenia się przez organ I instancji od obowiązku, jaki nakłada przepis art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Kierując się dokonaną przez Sąd II instancji wykładnią przepisu art. 41 ust. 3 ustawy o Policji, stwierdzić należy, iż został on w niniejszej sprawie błędnie zastosowany przez organy Policji. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał jednoznacznie, iż treść ww. przepisu nie pozwalała na potraktowanie pisma skarżącego o podtrzymaniu woli zwolnienia ze służby z dniem 31 października 2007 r. jako odwołania zgłoszenia o wystąpieniu ze służby. Odwołanie złożonego przez skarżącego raportu z dnia 9 października 2007 r. wymagałoby bowiem wyraźnego oświadczenia policjanta, co jednak w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Treść art. 41 ust. 3 nie daje bowiem żadnych podstaw do przyjęcia, iż do cofnięcia takiego zgłoszenia może dojść w sposób dorozumiany. Skoro zatem skarżący w dniu 9 października 2007 r. złożył wiążące Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. oświadczenie o wystąpieniu ze służby, to końcową datą rozwiązania stosunku służbowego był dzień 9 stycznia 2008 r. W tej sytuacji ustalenie przez organ I instancji daty zwolnienia skarżącego ze służby na dzień 21 lutego 2008 r., zgodnie z zobowiązaniem Komendanta Głównego Policji, nastąpiło z naruszeniem trzymiesięcznego terminu, o którym mowa w art. 41 ust. 3 ustawy o Policji. Powyższe naruszenie prawa materialnego miało wpływ na końcowe rozstrzygnięcie sprawy, co skutkować musi uchyleniem obu wydanych w sprawie decyzji. Dalsze postępowanie organu Policji w niniejszej sprawie będzie uzależnione od sposobu realizacji przez stronę uprawnienia z art. 42 ustawy o Policji, albowiem uchylenie lub stwierdzenie nieważności decyzji o zwolnieniu ze służby w Policji z powodu jej wadliwości stanowi podstawę przywrócenia do służby na stanowisko równorzędne (ust. 1 tego artykułu). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 tej ustawy.