II GSK 662/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędzia NSA Józef Waksmundzki Sędzia del. WSA Maria Jagielska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 9 lutego 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 1698/09 w sprawie ze skargi M. L. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego; 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lutego 2010 r. o sygnaturze VI SA/Wa 1698/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2009 r. o nr [...] w sprawie ze skargi M. L. w przedmiocie ustalenia podleganiu obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego. Stwierdził też, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu. Orzekl także o kosztach postępowania sądowego. Sąd I instancji przyjął, że organ wadliwie rozstrzygnął o umorzeniu postępowania odwoławczego, skoro M. L. ma interes prawny do występowania w charakterze strony w postępowaniu dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahentki M. S.. Nakazał, aby przy ponownie prowadzonym postępowaniu organ II instancji rozpoznał merytorycznie odwołanie złożone przez M. L.. Ocenę powyższą wywiódł z treści art. 28 k.p.a., art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e/, art. 68 ust. 1 pkt 1 lit. c/, d/, art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, 5, art. 87 ust. 1, ust. 4 pkt 1, art. 93 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 z późn. zm.). Ocena powyższa została dokonana w związku z kontrolą Zakładu Ubezpieczeń Społecznych u M. L. prowadzącej działalność gospodarczą. Ustalono, że umowa cywilnoprawna M. L. z M. S. nie jest umową o dzieło tylko umową zlecenia, co uzasadnia objęcie jej obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym. Wystąpiono zatem do Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia o wydanie decyzji dotyczącej objęcia M. S. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym w okresie od dnia 28 września do dnia 30 września 2006 r. Organ ten, wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji i o tym fakcie powiadomił M. S., ZUS oraz M. L., wskazując w zawiadomieniu, że chodzi o objęcie M. S. obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu umowy cywilnoprawnej z M. L. i pouczając o prawie do podejmowania czynności w każdym stadium postępowania. Decyzją z dnia 8 lipca 2009 r. objęto M. S. ubezpieczeniem, a następnie została doręczona M. S., ZUS-owi i M. L. z pouczeniem o możliwości i terminie wniesienia odwołania. Odwołanie w terminie wniosła M. L., a decyzją z [...] sierpnia 2009 r. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia umorzył postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. Przyjął, że M. L. jest płatnikiem składek, a wydana decyzja nie nakłada na nią obowiązku odprowadzenia składki na ubezpieczenie zdrowotne M. S.. Nie ma zatem M. L. interesu prawnego w zaskarżeniu tej decyzji i nie jest stroną postępowania. Decyzje takie doręcza się ubezpieczonemu i płatnikowi składek. Postępowanie odwoławcze wywołane jego wnioskiem, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Powyższe oznaczało, że zarzuty skargi są uzasadnione i dlatego skarga została uwzględniona. W skardze kasacyjnej Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia zaskarżył wyrok w całości. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i oddalenia skargi bądź uchylenia wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zarzucił naruszenie prawa materialnego i procesowego. Powołując się na naruszenie prawa materialnego, zarzucił naruszenie art. 109 ust. 1 i 5 i art. 110 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Naruszenie przepisów postępowania w zakresie istotnym i mającym wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 145 § 1 pkt 1 lit c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.); art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.); art. 28, art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). W uzasadnieniu podał, że z wyżej przytoczonych przepisów prawa materialnego jednoznacznie wynika rozpatrywanie indywidualne spraw z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, a do którego zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Objęcie ubezpieczeniem zdrowotnym jest czym innym niż obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Nie jest prawdą, że organ pominął przepisy art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c/, art. 69 ust. 1, art. 85 ust. 4, art. 87 ust. 1 i 4 pkt 1, art. 93 ust. 1 wyżej cytowanej ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej, art. 68 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.) czy też art. 28 k.p.a. Błędne jest też przyjęcie, że skarżąca miała interes prawny do występowania w charakterze strony w toczącym się przed Prezesem Narodowego Funduszu Zdrowia postępowaniem dotyczącym objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym jej kontrahentki. Przepisy powyższe jednoznacznie dawały podstawy do umorzenia postępowania jako uprawnionego. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest wadliwy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. L. wniosła o jej oddalenie. Podała, że zarzuty są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji zgodny z prawem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania. Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania. Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty te w istocie sprowadzają się do oceny, czy M. L. prowadząca firmę D. A. R. nie zgłaszając do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego M. S., wykonującej u niej pracę na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej w okresie od 28 września 2006 r. do 30 września 2006 r., jako płatnik składek w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego M. S., ma przymiot strony. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Sądu I instancji, że M. L. w powyższym postępowaniu administracyjnym posiada przymiot strony. Pogląd ten został już zaprezentowany w sprawie VI SA/Wa 1561/09 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., a Naczelny Sąd Administracyjny w pełni go podziela. Niewątpliwie pojęcie strony, a więc podmiotu, któremu w postępowaniu administracyjnym przysługuje szczególna pozycja procesowa i związana z tym ochrona, zostało określone w art. 28 k.p.a. W myśl tego przepisu, stroną postępowania jest wyłącznie osoba, której interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo która żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Podstawowe znaczenie dla wykładni tego przepisu ma pojęcie interesu prawnego. Zarówno w literaturze, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie budzi wątpliwości teza, że kategoria interesu prawnego, na której oparta jest legitymacja procesowa w postępowaniu administracyjnym należy do prawa materialnego. Czynnikiem różnicującym interes prawny i interes faktyczny jest istnienie lub brak normy prawnej przyznającej ochronę danemu podmiotowi. O istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści. Interes prawny jest kwalifikowanym interesem faktycznym, który wynika z określonego przepisu prawnego odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu i pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną tegoż podmiotu, przy czym interes prawny musi dotyczyć go bezpośrednio ( wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r., IV SA 2164/97, LEX nr 43262; wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998 r., II SA 1351/98, LEX nr 41827). Zdarzenia przyszłe, a w pewnym sensie nawet niepewne nie mogą stanowić o interesie prawnym, a jedynie o interesie faktycznym, który nie daje uprawnień strony ( wyrok NSA z dnia 7 lutego 2002 r., I SA 1710/2000, LEX nr 82813). Możliwość zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji danego podmiotu powinna istnieć aktualnie, a nie w przyszłości wywołanej odrębnym zdarzeniem prawnym. Nie jest legitymowany do występowania w postępowaniu administracyjnym w charakterze strony ten, kto uzasadnia swój interes prawny zdarzeniami i okolicznościami przewidywanymi, takimi, które według jego zamiarów wystąpią dopiero w przyszłości (wyrok NSA z dnia 25 października 2006 r., II GSK 163/2006, LEX 274855). Podkreślić należy, iż prawu administracyjnemu obce jest pojęcie prawa podmiotowego pojmowane na wzór cywilistycznego prawa podmiotowego, którego treścią jest władztwo podmiotowe upoważniające do rozporządzania uprawnieniami lub zaciągania zobowiązań. Natomiast w prawie administracyjnym uprawnienia i obowiązki jednostek unormowane są każdorazowo w prawie podmiotowym. Są to zawsze uprawnienia lub obowiązki w stosunkach prawnych z administracją państwową, przy czym właśnie organ administracji reprezentujący w danym stosunku prawnym administrację państwową upoważniony jest do tego, aby autorytatywnie je konkretyzować (J. Filipek, Rola prawa w działalności administracji państwa, Warszawa 1974, str. 113). W przedmiotowej sprawie M. L. wniosła odwołanie od decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 8 lipca 2009 r. w sprawie stwierdzenia podlegania przez M. S. obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego od dnia 28 września 2006 r. do 30 września 2006 r. W myśl art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie. Skarżona decyzja dotyczyła stwierdzenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia społecznego M. S.. W postępowaniu ustalającym jedynie – czy istniał tytuł do objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, zakończonym wskazaną wyżej decyzją, stronami są właściwy miejscowo Zakład Ubezpieczeń Społecznych oraz osoba, co do której organ stwierdza lub nie podleganie takiemu obowiązkowi, a zatem osoba, której praw lub obowiązków dotyczy rozstrzygnięcie. Zgodnie z art. 109 ust. 1 (pominiętym zupełnie przez Sąd I instancji) ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 z późn. zm.) – dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu rozpatruje indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Na M. L. będącą jedynie płatnikiem składek, co wynika z tej ustawy, a nie osobą, co do której obowiązek taki został ustalony, decyzja ta nie nakłada żadnego obowiązku ani też nie przyznaje żadnych uprawnień. Zgodnie bowiem z art. 109 ust. 2 tej ustawy do spraw, o których mowa w ust. 1 tej ustawy, nie należą sprawy z zakresu wymierzania i pobierania składek na ubezpieczenie zdrowotne. Oznacza to, że Sąd I instancji pominął powyższe regulacje, jak też art. 110 tej ustawy, z których jednoznacznie wynika, że organy Funduszu rozpatrują indywidualne sprawy z zakresu ubezpieczenia zdrowotnego, do których zalicza się sprawy dotyczące objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym i ustalenia prawa do świadczeń. Czym innym jest kwestia objecie ubezpieczeniem zdrowotnym, a czym innym obowiązek płacenia składki na ubezpieczenie zdrowotne. Powyższe w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje, że M. L. jako płatnik korzysta z uprawnień strony w stosunkach cywilnoprawnych łączących ją z M. S., natomiast nie posiada uprawnień strony w postępowaniu administracyjnym. Nie jest w stanie swojego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującymi a mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organów administracji. Interes jej należy określić jako faktyczny, a nie prawny. Interes faktyczny nie tworzy zaś legitymacji procesowej. Legitymację strony określają przepisy prawa, a nie czynności prawne pomiędzy poszczególnymi podmiotami. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też poglądu, że M. L. nabyła uprawnienia strony poprzez faktyczny udział w postępowaniu. Uczestniczenie podmiotu w postępowaniu administracyjnym nie jest przesłanką nabycia przez ten podmiot statusu strony postępowania, samo faktyczne uczestniczenie nie powoduje uzyskania takiego statusu, jeżeli nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 28 k.p.a. ( wyrok NSA z dnia 1 maja 2001 r., I SA 2595/99). Zgodzić się należy natomiast z poglądem, że w sprawie miał zastosowanie art. 38 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 11, poz. 74 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku sporu dotyczącego obowiązku ubezpieczeń społecznych, Zakład wydaje decyzję osobie zainteresowanej oraz płatnikowi składek. Oznacza to jedynie udostępnienie płatnikowi treści danej decyzji. Nie oznacza to jednak, że płatnik jest stroną w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem takiej decyzji. W tej sytuacji stanowisko organu, że strona, do której decyzja jest skierowana została wskazana prawidłowo, jak również stwierdzenie o informacyjnym przesłaniu decyzji skarżącej, jest słuszne. Reasumując powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko, że M. L. nie była legitymowana do wystąpienia z odwołaniem od decyzji Dyrektora Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] lipca 2009 r. Decyzja zatem organu II instancji o umorzeniu postępowania odwoławczego była uzasadniona, a wobec tego na podstawie art. 188 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało przyjąć, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego. Uchylił zatem wyrok Sądu I instancji i oddalił złożoną skargę.