II OZ 217/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia K. B. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt. I SA/Wa 1565/09 o odmowie wstrzymania wykonania zaskarżonego postanowienia w sprawie ze skargi K. B. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. K. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nakazującej właścicielom lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Olsztynie doprowadzenie zabytku, usytuowanego przy ul. [...] w Olsztynie, do jak najlepszego stanu w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. – przez wykonanie czynności i prac określonych w tej decyzji. W przedmiotowej skardze K. B. zawarł również wniosek o wstrzymanie wykonania ("zawieszenie wykonania") decyzji w/w Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt. I SA/Wa 1565/09 odmówił wstrzymania wykonania postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]. Sąd pierwszej instancji wskazał, że strona zgłaszająca tego rodzaju wniosek powinna wykazać istnienie prawdopodobieństwa doznania niepowetowanej szkody lub wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków wykonania decyzji o wstrzymanie której wnosi. Przy czym, w jego ocenie strona skarżąca nie wykazała, że spełniona została którakolwiek z przesłanek wymienionych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej: P.p.s.a.), a zatem wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony. Ponadto, Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przedmiotem udzielenia ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania. W związku z powyższym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w niniejszej sprawie przedmiotem sądowej kontroli jest postanowienie zawierające rozstrzygnięcie w postaci stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji administracyjnej - a więc ze swej istoty nie nadające się do wykonania. Zaskarżone postanowienie nie posiada cechy wykonalności, bowiem nie wymaga ono żadnej czynności stron - nie przyznaje stronie, co do zasady, żadnych uprawnień ani nie nakłada na stronę żadnych obowiązków. Zatem charakter skarżonego aktu nie zezwala na zastosowanie w sprawie instytucji wstrzymania wykonania, określonej w art. 61 § 3 powołanej ustawy, wobec czego wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji należy uznał za bezzasadny. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia K. B., w którym wniósł o jego uchylenie i wstrzymanie wykonania zaskarżonego postanowienia. Skarżący wskazał, że odmowa wstrzymania wykonania w/w postanowienia może być przyczyną powstania niepowetowanej szkody, gdyż doprowadzi to do uruchomienia rozbiórki części robót budowlanych, które zostały wykonane zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową i decyzją o pozwoleniu na budowę, co w jego ocenie jest uzasadnioną przesłanką powstania niepowetowanej szkody po jego stronie. Przy czym, zdaniem skarżącego, w niniejszej sprawie przyznanie ochrony tymczasowej jest nie tylko uzasadnione, ale także możliwe do wykonania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 3 P.p.s.a. sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W związku z tym treścią art. 61 § 3 omawianej ustawy objęte są zarówno akty wydane w pierwszej instancji, jak i np. akty, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie nadzwyczajnym lub w trybie autokontroli. Za takim rozumieniem omawianego zwrotu normatywnego opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7. Stanowisko powyższe jest również powszechnie akceptowane w literaturze przedmiotu. (por. T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym. Komentarz, uwaga 18. do art. 61, str. 300-301 oraz J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006 r. Wyd. 2., uwaga 3. do art. 61, str. 186). W okolicznościach przedmiotowej sprawy należy wyjaśnić, iż Sąd pierwszej instancji wprawdzie trafnie stwierdził, że przedmiotem ochrony tymczasowej mogą być jedynie takie akty lub czynności, które nadają się do wykonania i wymagają wykonania, a przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub doprowadzenie w trybie egzekucji do takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w tym akcie. Prawidłowo przyjmując, że nie każdy akt administracyjny kwalifikuje się do tak rozumianego wykonania, a co za tym idzie nie każdy wymaga wykonania. W konsekwencji Sąd pierwszej instancji stwierdził, że zaskarżone do sądu administracyjnego postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], nie posiada cech wykonalności, a w stosunku do takiego aktu instytucja wstrzymania wykonania nie ma zastosowania. Ponadto, Sąd pierwszej instancji słusznie zwrócił uwagę, iż wniosek złożony w niniejszej sprawie nie był uzasadniony. Przypomnieć należy bowiem, że to na skarżącym spoczywa ciężar wykazania przesłanek zawartych w art. 61 § 3 P.p.s.a. Natomiast przytoczenie okoliczności pozwalających sądowi na dokonanie oceny, czy spełnione są przesłanki uzasadniające wstrzymanie zaskarżonego aktu dopiero w zażaleniu na postanowienie Sądu pierwszej instancji oddalające wniosek o udzielenie ochrony tymczasowej, nie uzasadnia uwzględnienia zażalenia, nawet w przypadku spełnienia tych przesłanek (por. postanowienie NSA z dnia 25 luty 2009 r. sygn. akt. .II OZ 173/09 LEX nr 535080). Nie mniej jednak, uszło uwadze Sądu pierwszej instancji, iż żądaniem wstrzymania wykonania była objęta decyzja Prezydenta Miasta Olsztyn z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] nakazującej właścicielom lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Olsztynie doprowadzenie zabytku, usytuowanego przy ul. [...] w Olsztynie, do jak najlepszego stanu, w terminie do dnia 30 czerwca 2008 r. , a nie postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. W związku z powyższym w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, postanowienie Sądu pierwszej instancji narusza art. 61 § 3 P.p.s.a., albowiem rozstrzygnięcie nie dotyczy aktu administracyjnego, którego to wstrzymania wykonania żądał skarżący. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 197 § 2 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.