II GZ 27/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Magdalena Bosakirska po rozpoznaniu w dniu 11 czerwca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia P. S.A. w Warszawie na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1201/09 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi P. T. C. Sp. z o.o. w W. na decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy dokonania rezerwacji częstotliwości kanałów radiowych postanawia: oddalić zażalenie Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. postanowieniem z dnia 20 listopada 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1201/09 po rozpoznaniu wniosku skarżącej P. T. C. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej zwana: PTC) odmówił wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], w przedmiocie rezerwacji częstotliwości. Sąd wskazał, że skarżąca spółka PTC w uzasadnieniu wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji powołała się na fakt, iż w dniu 21 lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2335/08 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] listopada 2007 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności przetargu na rezerwację częstotliwości kanałów radiowych. Skarżąca podniosła, iż w świetle powyższego orzeczenia istnieje poważne ryzyko unieważnienia przetargu. W ocenie skarżącej fakt pozostawania w obrocie decyzji rezerwacyjnej zaskarżonej w sprawie niniejszej wyrządza znaczną szkodę jej adresatom, gdyż nie będzie możliwe wynagrodzenie szkód powstałych na skutek jej obowiązywania. Skarżąca podniosła, że zawierane są umowy z różnymi podmiotami związane z budową i eksploatacją sieci, zatem może okazać się, iż zaistnieją skutki trwałe, trudne do odwrócenia. Zdaniem PTC mając na uwadze przytoczone okoliczności wstrzymanie wykonania decyzji jest zasadne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. w uzasadnieniu postanowienia o odmowie wstrzymania wykonania decyzji przypomniał przesłanki wstrzymania wykonania aktu lub czynności i podkreślił, że zgodnie z treścią art. 61 § 1 i 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm., zwanej dalej: p.p.s.a.) ma ono charakter wyjątkowy. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności może nastąpić, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo: 1) wyrządzenia znacznej szkody lub 2) spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Jednocześnie w przypadku ustalenia, że przesłanki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. mogą dotyczyć kilku podmiotów biorących udział w postępowaniu i stwierdzenia, że w tym zakresie występuje kolizja interesów stron postępowania, Sąd zobowiązany jest do wyważenia tych interesów, poprzez ocenę stopnia zachodzącego niebezpieczeństwa w stosunku do każdej ze stron. W ocenie Sądu z treści wniosku nie wynika, aby wykonanie zaskarżonej decyzji mogło wyrządzić znaczną szkodę lub spowodować trudne do odwrócenia skutki. Sąd podkreślił, że wykazanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków oznacza, że chodzi o taką szkodę (majątkową, a także niemajątkową), która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Chodzi o sytuację, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, a który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony jakimś innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Podniesione przez stronę skarżącą okoliczności, w ocenie Sądu do takich konsekwencji nie prowadzą. W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja Prezesa UKE nie nałożyła na skarżącą spółkę żadnych obowiązków, ani nakazów lub zakazów określonego zachowania. Sąd wskazał, że to nie PTC przyznano na mocy decyzji częstotliwości i to nie PTC buduje na podstawie tej decyzji swoją sieć, ale jeden z podmiotów, który otrzymał rezerwację. To ta strona decyzji inwestuje swoje pieniądze w swoją sieć i to ona ponosi faktyczne ryzyko uchylenia decyzji, nie zaś PTC. Natomiast podniesiona przez skarżącą okoliczność, że zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, będzie przedmiotem kontroli Sądu na etapie merytorycznego rozpoznawania sprawy. Sąd nie jest uprawniony do badania merytorycznej zasadności skargi na etapie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Zażalenie na powyższe postanowienie wniósł uczestnik postępowania P. S.A., zaskarżając je w całości. Postanowieniu zarzucono naruszenie: 1) art. 63 § 3 p.p.s.a. oraz 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy ryzyka unieważnienia przetargu, jako elementu wskazującego na istnienie przesłanek do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji; 2) art. 63 § 3 p.p.s.a. poprzez błędne jego niezastosowanie, mimo: braku wymogu, aby niebezpieczeństwo znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dotyczyło bezpośrednio skarżącej, istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji Prezesa UKE oraz braku konieczności wykazania wystąpienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, a jedynie wykazania niebezpieczeństwa wystąpienia jednego z tych następstw; 3) art. 141 § 4 w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w sposób wyczerpujący stanowisk stron i ich argumentacji oraz niedostateczne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 4) art. 113 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 166 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie sprawy co do istoty. Prezes UKE w odpowiedzi na zażalenie wniósł o jego oddalenie. Wskazał, że wstrzymanie wykonania decyzji, jako wyjątek od zasady powinien być interpretowany wąsko. Ewentualne wadliwości decyzji nie powinny mieć wpływu na wstrzymanie jej wykonania. W sprawie nie występuje niebezpieczeństwo wyrządzenia szkody ani spowodowania trudnych do odwrócenia skutków dla skarżącej. PTC (skarżąca spółka) w odpowiedzi na zażalenie poparła to zażalenie i podniosła, że w art. 61 § 1 p.p.s.a. szkoda lub trudne do odwrócenia skutki nie muszą dotyczyć skarżącej. Podejmując rozstrzygnięcie w sprawie wstrzymania wykonania decyzji rezerwacyjnej Sąd I instancji powinien brać pod uwagę prawdopodobieństwo unieważnienia przetargu. Na skarżącej nie spoczywa obowiązek uprawdopodobnienia istnienia przesłanek wstrzymania wykonania decyzji. M. Sp. z o.o. (uczestnik postępowania) w odpowiedzi na zażalenie wniosła o jego oddalenie. Podkreśliła, że w sprawie występuje konflikt interesów wynikający z konkurencyjnej walki rynkowej pomiędzy skarżącą PTC i P., które są "zasiedziałymi" operatorami telekomunikacyjnymi oraz operatorami wchodzącymi na rynek, do których należą M. Sp. z o.o. i C. S.A. Konieczność prowadzenia przez PTC i P. walki konkurencyjnej nie należy jednak do "trudnych do odwrócenia skutków" z art. 61 § 3 p.p.s.a. W przypadku utraty częstotliwości przez M. Sp. z o.o. i wypadnięcia tej spółki z rynku pozostali operatorzy łatwo pozyskają jej klientów. P. nie ma interesu prawnego w domaganiu się wstrzymania wykonania decyzji rezerwacyjnej. Nadto spółka wskazała, że wstrzymanie wykonania decyzji, która już jest wykonywana naraziłoby M. na znaczne szkody, gdyż spółka ta nie mogłaby wywiązać się z licznych umów zawartych i realizowanych w wykonaniu zaskarżonej decyzji. Odwrócenie skutków działań podjętych przez M. w przypadku uchylenia decyzji rezerwacyjnej nie będzie natomiast trudne z uwagi na to, że jej usługi nie mają jeszcze charakteru masowego. Sąd zasadnie nie rozważał zgodności z prawem decyzji rezerwacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zażalenie jest nieuzasadnione. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Zatem zasadą jest, że decyzja ostateczna podlega wykonaniu. W myśl natomiast art.61 § 3 p.p.s.a. po przekazaniu sądowi skargi, sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków (z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania, która to sytuacja nie dotyczy sprawy niniejszej). Z powołanego przepisu wynika, iż wstrzymanie przez sąd wykonania zaskarżonego aktu lub czynności ma charakter wyjątkowy. Strona skarżąca dążąc do wstrzymania wykonania decyzji musi złożyć stosowny wniosek i uprawdopodobnić (a nie udowodnić), że istnieją przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady wykonalności decyzji ostatecznych i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Katalog przesłanek warunkujących wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zamknięty. Sąd ocenia, czy przesłanka wstrzymania została uprawdopodobniona i podejmuje stosowne rozstrzygniecie. W przypadku wielości uczestników postępowania o sprzecznych interesach, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej, Sąd powinien brać pod uwagę interesy wszystkich uczestników. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sytuacji, gdy podnoszone przez skarżącą przesłanki wstrzymania wykonania decyzji, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudne do odwrócenia skutki dotyczą innych uczestników postępowania, o sprzecznych ze skarżącą interesach, a uczestnicy ci sprzeciwiają się wstrzymaniu wykonania decyzji i zaprzeczają istnieniu przesłanek wstrzymania, wstrzymanie jest nieuzasadnione. Dodatkowo zauważyć należy, że w sprawie niniejszej ani skarżąca spółka (PTC) wnioskując o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, ani uczestnik postępowania wnoszący zażalenie na odmowę wstrzymania (P.), w żaden sposób nie uprawdopodobniły istnienia którejkolwiek z przesłanek wstrzymania wykonania decyzji rezerwacyjnej, na mocy której to inne podmioty uzyskały uprawnienie do korzystania z częstotliwości i obowiązek podjęcia konkretnych działań, zaś na skarżącą ani na uczestniczkę nie został nałożony żaden obowiązek. Skoro podmioty uprawnione na podstawie zaskarżonej decyzji, chcą nadal korzystać ze swego uprawnienia i wykonywać nałożone na nie obowiązki, a korzystanie to nie wywołuje dla skarżącej szkody ani trudnych do odwrócenia skutków, to brak podstaw, aby na jej wniosek wstrzymywać wykonanie decyzji. Okoliczność tę trafnie ocenił Sąd pierwszej instancji i zasadnie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zważywszy powyższe Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. oddalił zażalenie, jako nieusprawiedliwione.