I OSK 188/09

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech Sędziowie sędzia NSA Jan Kacprzak sędzia WSA del. Wojciech Mazur (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 745/08 w sprawie ze skargi S. S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od S. S. na rzecz Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 listopada 2008 r. sygn. akt II SA/Bd 745/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy po rozpoznaniu skargi S. S. uchylił decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] odmawiającą przyznania S. S. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. wydaną na podstawie art. 88 i 94 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 ze zm. – powoływanej dalej jako ustawa o Policji) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta (Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1468 powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r.), Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy odmówił S. S. przyznania pomocy finansowej na nabycie ½ udziału we własności nieruchomości gruntowej położonej w B., zabudowanej budynkiem mieszkalnym. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nabyta nieruchomość stanowi współwłasność osób ze sobą niespokrewnionych, zatem w sprawie nie występuje instytucja małżeńskiej wspólności majątkowej, a tym samym brak jest podstaw do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie udziału w współwłasności nieruchomości. Zwrócono także uwagę, że wysokość pomocy finansowej uzależniona jest od przysługujących policjantom norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych przeznaczonych dla policjantów ( Dz.U. nr 105, poz. 884 ze zm. powoływanego dalej jako rozporządzenie z dnia 18 maja 2005 r. ). W powołanym rozporządzeniu dla policjanta posiadającego rodzinę przewidziano po jednej normie zaludnienia dla policjanta i każdego członka jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, ( § 2 pkt 1) natomiast dla policjanta samotnego dwie normy zaludnienia ( § 2 pkt 2 ). Przepisy powołanego rozporządzenia nie określają norm zaludnienia dla policjanta samotnego, który nabył na współwłasność z inną osobą uprawnioną lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny. Przyznanie normy zaludnienia, przysługującej w opisanym wyżej stanie faktycznym, stawiałoby takie osoby w korzystniejszej sytuacji, niż policjantów będących w związku małżeńskim i także nabywających lokale mieszkalne lub domy jednorodzinne. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. Komendant Wojewódzki Policji po rozpoznaniu odwołania S. S. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy podając w uzasadnieniu, że ze złożonych do akt dokumentów (aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2007 r. oraz odpisu z księgi wieczystej KW nr [...]) wynika, że odwołująca się wraz z A. J. (osobą pozostającą we wspólnym pożyciu) jest współwłaścicielem po ½ części nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] położoną w B. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że A. J. również funkcjonariusz Komendy Miejskiej Policji w Bydgoszczy, decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. uzyskał pomoc finansową w wysokości 2 norm zaludnienia tj. 8.024,00 zł brutto. W ocenie organu odwoławczego przyznanie przedmiotowego świadczenia wnioskodawczyni spowodowałoby przyznanie go dwukrotnie na zakup tego samego lokalu. Organ stwierdził ponadto, że fakt, iż A. J. skorzystał z pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego oraz, że wyłącznie na jego rzecz zostało przeniesione z dotychczasowego właściciela, pozwolenie na budowę oznacza, że w sprawie nie zostały w stosunku do wnioskodawczyni spełnione przesłanki formalne określone w § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. W skardze do sądu administracyjnego S. S. podniosła, że przepisy ustawy o Policji oraz przepisy rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nie ograniczają przyznania pomocy finansowej na budowę domu na wyłączną własność uprawnionego, bowiem celem tej pomocy jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i cel ten może być również osiągnięty w przypadku budowy domu stanowiącego współwłasność. Zdaniem skarżącej za niewłaściwym zastosowaniem przez organy administracji przepisów przemawia również fakt przyznania pomocy finansowej drugiemu współwłaścicielowi nieruchomości, znajdującemu się w takiej samej sytuacji faktycznej i prawnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji wskazał, że uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) w razie zbycia przez niego lub małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Tylko w wypadku spełnienia jednej z powyższych ustawowych przesłanek o charakterze negatywnym można i należy odmówić przyznania żądanej pomocy finansowej. W ocenie Sądu z akt sprawy nie wynika, aby w odniesieniu do skarżącej zachodziła którakolwiek z wymienionych przesłanek. Sąd zwrócił uwagę na niekonsekwencję organów orzekających w sprawie, które przyznały pomoc finansową drugiemu ze współwłaścicieli nieruchomości, znajdującemu się w identycznej sytuacji oraz wadliwą argumentację jakoby przyznanie skarżącej pomocy finansowej powodowało w istocie przyznanie przedmiotowego świadczenia dwukrotnie na zakup tego samego lokalu. W ocenie Sądu organy nie dostrzegły, że jest to świadczenie przysługujące osobie, tj. funkcjonariuszowi Policji i, że jest to jego prawo podmiotowe. Nie jest to świadczenie przysługujące na rzecz. Odmowy realizacji przysługującego skarżącej prawa nie można zdaniem Sądu opierać także na przepisie § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. bowiem jest on tylko przepisem wykonawczym i określa jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku, o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Sąd podzielił argumentację skargi, że żaden przepis zarówno ustawy o Policji, jak i powoływanego rozporządzenia nie ogranicza przyznania prawa pomocy finansowej do nabycia nieruchomości na wyłączną własność uprawnionego, gdyby bowiem tak było to pozostaje pytanie dotyczące podstawy prawnej decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, wydanej w stosunku do drugiego współwłaściciela nieruchomości. Dodatkowo Sąd zwrócił uwagę, że udział we współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość jest także związany z prawem do lokalu oraz, że każdy ze współwłaścicieli nieruchomości jest uprawniony do korzystania z nieruchomości w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli. Również okoliczność dotycząca pozwolenia na budowę, nie należy w świetle ustawy o Policji do tych, które decydowałyby o udzieleniu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy. Wyrok zaskarżył w całości zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z uwagi na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że na postawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje szeroko rozumiana pomoc mieszkaniowa (przydział lokalu bądź pomoc finansowa) zależnie od posiadania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub jego małżonka prowadzącego z nim wspólne gospodarstwo domowe, odpowiadającego przysługującym normom zaludnienia, jeżeli lokal ten nie został przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. Pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość jest zastępczą w stosunku do przydziału lokalu formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Jednakże zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu odwoławczego taką zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie jest w żadnym razie nabycie zabudowanej nieruchomości na zasadach współwłasności. Policjant nabywa w takim przypadku jedynie idealną część nieruchomości i bez wyodrębnienia lokalu mieszkalnego w drodze zniesienia współwłasności nie można mówić o tym, że uzyskane przez policjanta prawo jest formą realizacji jego prawa do lokalu mieszkalnego uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej ze środków przeznaczonych na zaspokajania potrzeb mieszkaniowych policjantów. Organ odwoławczy zauważył, że wobec tego iż drugi ze współwłaścicieli nieruchomości (będący także funkcjonariuszem Policji) uzyskał pomoc finansową w wysokości dwóch norm zaludnienia, przyznanie takiej pomocy S. S. stawiałoby tychże współwłaścicieli w sytuacji korzystniejszej od tej w jakiej znajdują się małżonkowie będący funkcjonariuszami. Wówczas bowiem pomoc finansowa przydzielana jest jednemu z nich. Dodatkowo wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że pozytywne rozpoznanie wniosku S. S. spowodowałoby przyznanie przedmiotowego świadczenia dwukrotnie na zakup tego samego lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.- powoływanej dalej jako p.p.s.a) skarga kasacyjna może być oparta na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, jeśli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Art. 185 § 1 p.p.s.a stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny uwzględniając skargę kasacyjną uchyla zaskarżone orzeczenie w całości lub w części i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie. W wypadku gdy nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę, orzekając na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku - art. 188 ustawy. W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Przepis ten stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy nabycie przez policjanta lokalu mieszkalnego (domu jednorodzinnego) w części ułamkowej, uprawnia go do otrzymania pomocy finansowej, o której mowa w cytowanym wyżej przepisie oraz, czy otrzymanie pomocy finansowej przez jednego ze współwłaścicieli lokalu nie stanowi przeszkody do udzielenia takiej pomocy drugiemu współwłaścicielowi, w sytuacji w której oboje oni są funkcjonariuszami Policji pozostającymi we wspólnym pożyciu i prowadzącymi wspólne gospodarstwo domowe ( konkubinacie ). Zauważyć należy, że jedną z podstawowych zasad wykładni przepisów prawa jest wykluczenie wykładni normy prawnej w oderwaniu od pozostałych przepisów prawa, w których norma jest zawarta oraz w oderwaniu od całości rozwiązań prawnych ustawy. Przepis art. 94 ust. 1 ustawy o Policji należy interpretować w powiązaniu z art. 88 i art. 89 cyt. ustawy. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest realizowane przede wszystkim przez przydzielenie mu tego lokalu w drodze decyzji administracyjnej. Pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji jest konsekwencją niezrealizowania prawa funkcjonariusza niemającego zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych do otrzymania lokalu mieszkalnego. Dokonując analizy art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, należy mieć zatem na względzie wykładnię celowościową przepisu pozwalającego traktować określenie "na uzyskanie lokalu mieszkalnego" jako cel na jaki pomoc ta ma być przeznaczona. Pomoc finansowa przysługuje bowiem w celu uzyskania przez policjanta lokalu mieszkalnego na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do zasady nabycie lokalu mieszkalnego (nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym) na zasadzie współwłasności w udziale ½, nie wyklucza uprawnienia do uzyskania pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji. Z przepisów Kodeksu cywilnego regulujących współwłasność nie wynika bowiem, aby współwłaściciel miał uprawnienie do korzystania tylko z takiej części wspólnej rzeczy, która odpowiada wielkości jego udziału. Stosownie do art. 206 K.c. każdy z współwłaścicieli jest uprawniony do współposiadania i korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli (por. wyrok SN z dnia 27 kwietnia 2001 r. III CKM 29/99, Lex nr 52366). Słusznie zatem Sąd I instancji wskazał, że żaden z przepisów ustawy o Policji, ani też przepisów rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nie ogranicza przyznania pomocy finansowej do nabycia nieruchomości lokalowej na wyłączną własność uprawnionego. W tej sytuacji do oceny pozostaje kwestia, czy skorzystanie z uprawnienia, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przez jednego ze współwłaścicieli nieruchomości wyłącza przyznanie takiego uprawnienia drugiemu z nich (także funkcjonariuszowi Policji), zważywszy, że jakkolwiek pozostają oni we wspólnym pożyciu i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe to nie pozostają w formalnym związku małżeńskim. Mając na uwadze swego rodzaju nietypowość rozpoznawanej sprawy, sytuację w jakiej znalazła się wnosząca skargę kasacyjną należy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zestawić z pozycją małżonków będących funkcjonariuszami Policji ubiegających o pomoc finansową na uzyskanie tego samego lokalu mieszkalnego. Gdyby jak na to słusznie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej o pomoc finansową ubiegał się funkcjonariusz policji będący w związku małżeńskim także z policjantką to w takim przypadku zgodnie z przepisem § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w zw. z § 2 pkt 1 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. przysługiwała by mu pomoc finansowa za dwie normy zaludnienia, natomiast gdy jak w przedmiotowej sprawie o pomoc finansową ubiega się dwoje funkcjonariuszy policji pozostających we wspólnym pożyciu prowadzących wspólnie gospodarstwo domowe ale nie będących małżonkami to przyjmując gramatyczną wykładnię § 4 pkt 1 w zw. z § 2 pkt 2 wyżej wymienionych przepisów rozporządzeń przysługiwałaby im pomoc finansowa za cztery normy zaludnienia. Taka sytuacja jest nie do zaakceptowania mając na uwadze wykładnię celowościową wymienionych przepisów aktów wykonawczych w związku z przepisami ustawy o Policji a mianowicie, iż pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i członków rodziny. W przedmiotowej sprawie wnosząca skargę kasacyjną nabyła na współwłasność po ½ części nieruchomość zabudowaną budynkiem mieszkalnym ( którego budowę wspólnie kontynuowali ) z funkcjonariuszem policji A. J., który otrzymał już pomoc finansową za dwie normy zaludnienia decyzją Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...] lipca 2008 r., uwzględnienie więc wniosku skarżącej na podstawie § 4 pkt 1 w zw. z art. § 2 pkt 2 powołanych wyżej rozporządzeń stawiałoby ją w sytuacji uprzywilejowanej i naruszało zasadę równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej określoną w art. 2 i 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, gdyż w oparciu o ten sam stan faktyczny osoby faktycznie pozostające we wspólnym pożyciu prowadzące wspólne gospodarstwo domowe ( konkubinat ) będą w korzystniejszej sytuacji niż osoby pozostające w związku małżeńskim. Przepisy ustawy o Policji jak i rozporządzeń wykonawczych dotyczące pomocy finansowej na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych mówią wprost tylko o uprawnieniach funkcjonariusza policji będącego w związku małżeńskim oraz funkcjonariusza samotnego, natomiast ustawodawca nie uregulował sytuacji takiej jaka występuje w przedmiotowej sprawie. Dlatego też dokonując wykładni przepisów regulujących pomoc finansową dla funkcjonariuszy policji należy mieć na uwadze przepisy art. 2 i 32 Konstytucji RP o równości wobec prawa i sprawiedliwości społecznej. W ujęciu ustawy zasadniczej sprawiedliwość społeczna jest celem, który ma urzeczywistniać demokratyczne państwo prawne. "Nie jest demokratycznym państwem prawnym państwo, które nie realizuje idei sprawiedliwości, przynajmniej pojmowanej jako dążenie do zachowania równowagi w stosunkach społecznych i powstrzymywanie się od kreowania nieusprawiedliwionych, niepopartych obiektywnymi wymogami i kryteriami przywilejów dla wybranych grup obywateli" (wyrok TK z 12 kwietnia 2000 r., sygn. K. 8/98, OTK ZU nr 3/2000, poz. 87). Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie zwracał uwagę na związek, jaki zachodzi między zasadą sprawiedliwości społecznej a zasadą równości, które w znacznym stopniu nakładają się na siebie (zob. np. wyrok TK z 6 maja 1998 r., sygn. K. 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33). W wyroku z 20 października 1998 r., sygn. K. 7/98, Trybunał wywiódł, że zasada równości stanowi nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). "Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (...) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. (...) Zasada równości zakłada jednocześnie różne traktowanie podmiotów różnych, tj. podmiotów, które nie posiadają wspólnej cechy istotnej. Równość wobec prawa to zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości należy w pierwszej kolejności rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, biorąc pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej" (OTK ZU nr 6/1998, poz. 96). Mając na uwadze powyższe rozważania Trybunału Konstytucyjnego odnośnie zasady równości i sprawiedliwości społecznej nie do pogodzenia z powyższymi zasadami byłoby przyjęcie stanowiska, któreby w sposób uprzywilejowany traktowało dwoje funkcjonariuszy policji faktycznie pozostających we wspólnym pożyciu prowadzących wspólne gospodarstwo domowe ( konkubinacie ) od funkcjonariuszy policji będących w formalnym związku małżeńskim i starającym się o pomoc finansową na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji i przepisów wykonawczych wydanych na podstawie tej ustawy. W takiej sytuacji faktycznej jaka zaistniała w przedmiotowej sprawie to tylko jedna z osób będąca współwłaścicielem lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego powinna wystąpić z wnioskiem o przyznanie pomocy finansowej na podstawie art. 94 ust. 1 powołanej ustawy. W sprawie będącej przedmiotem kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny uczynił to A. J. otrzymując pomoc finansową za dwie normy zaludnienia na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] lipca 2008 r. Powyższe stanowisko znajduje również oparcie w orzecznictwie Sądu Najwyższego dotyczącego konkubinatu, W wielu orzeczeniach Sąd Najwyższy podkreślał, że signum specificum konkubinatu jest jego trwałość wynikająca z ogniska domowego charakteryzującego się duchową, fizyczną i ekonomiczną więzią – trwałym pożyciem łączącą przedstawicieli obojga płci. Zewnętrznym przejawem owej trwałości oraz wspólnego pożycia – poza jego aspektem fizycznym – są wspólne zamieszkiwanie i prowadzenie wspólnego gospodarstwa domowego (zob. wyrok SN z 05 grudnia 1997 roku II CKN 485/97). Regulacje polskiego systemu prawnego nie zawierają unormowań dotyczących skutków pożycia par konkubenckich. Wynika to z preferowania przez ustawodawcę zawierania związków formalnych jako takich, które lepiej będą chronić zarówno interesy małżonków, jak i ich potomstwa. Wskazuje się również, powtarzając w pewnym zakresie powyższe ustalenia, iż małżeństwo zapewnia jasną sytuację prawną samych małżonków względem siebie i względem osób trzecich spoza kręgu rodziny, pozwala również ustalić skład rodziny, a w szczególności ustalić pochodzenie (stan cywilny) jej członków (tak T. Smyczyński, Prawo rodzinne i opiekuńcze, Warszawa 2005). Dlatego też do oceny sytuacji majątkowej i finansowej konkubentów należy podchodzić bardzo ostrożnie i w ramach konkretnego aktu prawnego a jeżeli w tym zakresie nie można prawidłowo ocenić zaistniałej sytuacji faktycznej należy ją oceniać w kontekście podstawowych zasad Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W postanowieniu z dnia 6 października 2004 r. sygn. akt II CK 47/04 ( publik. LEX nr 255633 ) Sąd Najwyższy explicite orzekł, iż ochrona interesów majątkowych konkubentów w ich wzajemnych stosunkach nie powinna być intensywniejsza niż ochrona małżonków w analogicznych stanach faktycznych. Dlatego, też w sytuacji faktycznej, w której dwoje funkcjonariuszy policji żyjących w konkubinacie nabywa na współwłasność po ½ części nieruchomość zabudowaną domem mieszkalnym lub lokal mieszkalny, to pomoc finansowa na podstawie art. 94 ust. 1 ustawy o Policji przysługuje wyłącznie jednemu funkcjonariuszowi policji ustalona w oparciu o przepisy § 4 pkt 1 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r. Ponieważ skarga kasacyjna w niniejszej sprawie zarzucała wyłącznie naruszenie prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyroki i oddalił skargę S. S. O zwrocie kosztów postępowania za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty związane ze sporządzeniem i wniesieniem skargi kasacyjnej obliczone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) tj. 120 zł, uiszczony wpis od skargi kasacyjnej - 100 zł.