II SA/Bd 745/08

13 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2008r. sprawy ze skargi S.S. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] lipca 2008r. nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w [...] z [...] czerwca 2008r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] 10 (dziesięć) złotych na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 745/08 Uzasadnienie Decyzją nr [...]z dnia [...] r. na podstawie art. 88 i 94 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43 poz. 277 z późn. zm.) oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta (Dz. U. z 2001 r., Nr 131, poz. 1468), Komendant Miejski Policji w Bydgoszczy odmówił przyznania pomocy finansowej S. S. na nabycie nieruchomości gruntowej położonej w B. W., na której znajduje się budynek mieszkalny. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nabyty dom jest współwłasnością osób ze sobą niespokrewnionych i brak przy tym podstaw do przyznania pomocy finansowej. W odwołaniu S. S. wnosząc o uchylenie ww. decyzji wskazała, że współwłaścicielem jest osoba, z którą pozostaje we wspólnym pożyciu, będąca także funkcjonariuszem Policji, a celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i cel ten może być również osiągnięty w przypadku współwłasności. Komendant Wojewódzki Policji w B. decyzją nr [...]z [...]r. na podstawie art. 138 § 1 i 127 § 2 kpa w zw. z art. 97 ust. 5 i art. 94 ww. ustawy o Policji oraz § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję nr[...]. W uzasadnieniu wskazano, że z przedstawionego przez S. S. aktu notarialnego nr [...]z dnia [...]r. oraz odpisu z księgi wieczystej KW nr [...] wynika, że zainteresowana wraz z A. J. jest w 1/2 współwłaścicielem nieruchomości stanowiącej działkę nr 22/8 położoną w B. W. Wskazano także, że na mocy decyzji nr [...]z dnia [...]r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. A. J. (funkcjonariusz KMP w B.) uzyskał pomoc finansową w wysokości 2 norm zaludnienia – 8.024,00 brutto. Tym samym przyznanie przedmiotowego świadczenia wnioskodawczyni spowodowałoby przyznanie przedmiotowego świadczenia dwukrotnie na zakup tego samego lokalu. Wskazano też zgodnie z § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej do wniosku o przyznanie pomocy finansowej dołącza się dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka, pozostającego z nim we wspólności majątkowej, o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, a w szczególności: w przypadku budowy domu jednorodzinnego aktualny wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu (prawo wieczystego użytkowania) oraz pozwolenie właściwego organu na budowę domu. Z przedstawionego przez stronę pozwolenia z dnia 29 sierpnia 2007 r. Starosty Ż. przenoszącego pozwolenie nr [...]z dnia [...] r. wydane przez Burmistrza Miasta i Gminy B. na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 22/8 położonej w B. W. jednoznacznie wynika, że pozwolenie na budowę zostało udzielone wyłącznie A. J. I dlatego, z uwagi na fakt, że współwłaściciel przedmiotowej nieruchomości – A. J. skorzystał już z pomocy finansowej na budowę domu jednorodzinnego na działce nr 22/8 w miejscowości B. W. i nie zostały spełnione wymogi formalne określone w § 3 ust. 2 pkt 3 ww. rozporządzenia, wnioskodawczyni prawo do uzyskania pomocy finansowej nie przysługuje. Na powyższą decyzję S. S. złożyła skargę wnosząc o jej uchylenie. Wg skarżącej przy wydaniu -obu tych decyzji zostały niewłaściwie zinterpretowane przepisy ww. ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. oraz ww. rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. Przepisy te nie ograniczają przyznania pomocy finansowej na budowę domu na wyłączną własność uprawnionego. Art. 94 ust. 1 ustawy stanowi, że policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Natomiast rozporządzenie z dnia 17 października 2001 r. w przepisach § 1, 2, 3 i 4 również potwierdza prawo do pomocy finansowej osób uprawnionych wiążąc je między innymi z budową domu. Celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych osób uprawnionych i cel ten może być również osiągnięty w przypadku budowy domu stanowiącego współwłasność. Tak więc wskazane przepisy gwarantują każdemu funkcjonariuszowi, który nie korzystał z pomocy finansowej i spełnia wymogi formalne, uzyskanie takiej pomocy celem zakupu domu. Przedłożona decyzja Starosty Ż. o przeniesieniu pozwolenia na budowę nr [...] dotyczy nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Za niewłaściwym zastosowaniem przepisów prawa przemawia także fakt przyznania pomocy finansowej w tej samej sytuacji prawnej dla drugiego współwłaściciela tej nieruchomości. Wskazała również na to, że Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach o podobnym stanie faktycznym i prawnym wskazał, że żaden z przepisów ustawy o Policji nie ogranicza przyznania pomocy finansowej do nabycia nieruchomości lokalowej lub nieruchomości zabudowanej domem mieszkalnym na wyłączną własność uprawnionego funkcjonariusza (por. wyroki NSA z dnia 17 listopada 1998 r. sygn. akt I S.A. 719/98 oraz z dnia 3 grudnia 1998 r. sygn. akt I SA 535/98). Pogląd taki podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 1098/07 rozpatrując skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji utrzymującą w mocy decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w B. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swe stanowisko organ m.in. wskazał, że w przedmiotowej sprawie współwłaścicielem nieruchomości jest funkcjonariusz Policji A. J. (funkcjonariusz KMP w B.), który zyskał pomoc finansową na podstawie decyzji nr [...]z dnia [...]r. w wysokości 2 norm zaludnienia -8.024,00 zł brutto na nabycie tej samej nieruchomości. Zgodnie z orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2006 r. (I OSK 1203/05) pomoc finansowa przysługuje wyłącznie funkcjonariuszom Policji, którzy są uprawnieni do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, gdy ich potrzeby mieszkaniowe nie zostały zaspokojone w sposób określony w art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji. Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, że w zgodnie art. 95 ust. 1 pkt 1-4 ustawy o Policji lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2; 4) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo dom, o którym mowa w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3. Skoro w sytuacji małżeństwa funkcjonariuszy Policji pomoc finansową przydziela się jedynie jednemu z nich, to przy nabyciu tejże samej nieruchomości przez dwoje współwłaścicieli, będących funkcjonariuszami Policji nie ma podstaw, aby stawiać ich w korzystniejszej sytuacji i udzielić pomocy finansowej każdemu z nich z osobna. Ponadto zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 maja 2005 r. (I SA /Wa 470/04) pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość jest zastępczą w stosunku do przydziału lokalu formą realizacji prawa funkcjonariusza do lokalu mieszkalnego. Taką zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego nie jest w żadnym razie nabycie zabudowanej nieruchomości na zasadach współwłasności Policjant nabywa bowiem w takim przypadku jedynie idealną część tej nieruchomości i bez wyodrębnienia lokalu mieszkalnego w drodze zniesienia współwłasności nie można mówić o tym, że uzyskane przez policjanta prawo jest formą realizacji jego prawa do lokalu mieszkalnego uzasadniającą przyznanie pomocy finansowej ze środków przeznaczonych na zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych policjantów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późno zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami zarówno prawa materialnego jak i procesowego w odniesieniu do stanu faktycznego istniejącego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Problematykę mieszkaniową policjantów regulują przepisy Rozdziału VIII ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 z późn. zm.) noszącego tytuł "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a w szczególności przepisy art. 88, art. 89, i art. 94 ust. 1 tejże ustawy. Zgodnie z art. 88 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej z uwzględnieniem członków rodziny policjanta oraz ich uprawnień wynikających z odrębnych przepisów. Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest więc wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1). Wskazane ustawą uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego lub pomocy finansowej na cele mieszkaniowe nie mogą być interpretowane w oderwaniu od treści art. 95 ustawy. Zgodnie z tym przepisem lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ustawy; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) w razie zbycia przez niego lub małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Tylko w wypadku spełnienia jednej z powyższych ustawowych przesłanek o charakterze negatywnym można i należy odmówić przyznania żądanej pomocy finansowej. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 i art. 133 § 1 zd. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późno zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy nie wynika zaś, aby zachodziła jedna ze wskazanych powyżej negatywnych ustawowych przesłanek odmowy w odniesieniu do skarżącej. W szczególności nie są nimi okoliczności wskazane w zaskarżonej decyzji. Nawiasem mówiąc nie od rzeczy będzie zwrócenie uwagi na - co słusznie podniosła skarżąca w swej skardze - wynikającą już tylko z zaskarżonej decyzji niekonsekwencję organu. Wskazany w decyzji A. J. będący w identycznej sytuacji faktycznej i prawnej co skarżąca (a więc funkcjonariusz Policji będący też "tylko" współwłaścicielem w części ułamkowej tej samej nieruchomości co i skarżąca) żądaną pomoc finansową otrzymał; skarżąca zaś nie otrzymała jej. Trudno także podzielić trafność argumentacji organu uznając to za argument prawny, że "...przyznanie przedmiotowego świadczenia wnioskodawczyni spowodowałoby przyznanie przedmiotowego świadczenia dwukrotnie na zakup tego samego lokalu." Organ nie dostrzega, że jest to świadczenie przysługujące osobie, tj. funkcjonariuszowi Policji, że jest to jego prawo podmiotowe. Nie jest to świadczenie przysługujące na rzecz. Jest to pomoc związana ze statusem policjanta (o ile oczywiście spełniono pozostałe przesłanki o charakterze pozytywnym). Nie można też opierać odmowy realizacji przysługującego skarżącej prawa w oparciu o wskazywany przepis § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468). Przepis ten będący w istocie tylko przepisem wykonawczym, będącym realizacją delegacji ustawowej zawartej w art. 94 § 2 ww. ustawy z 6 kwietnia 1990 r. określa tylko, że do wniosku o którym mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, należy dołączyć wskazane dokumenty potwierdzające fakt ubiegania się przez policjanta lub jego małżonka pozostającego z nim we wspólnocie majątkowej o lokal mieszkalny lub dom jednorodzinny w miejscowość pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Żaden natomiast z przepisów ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji, ani żaden przepisów powyższego rozporządzenia nie ogranicza przyznania pomocy finansowej do nabycia nieruchomości lokalowej na wyłączną własność uprawnionego. (Gdyby bowiem tak było, to pozostaje sygnalizowanie już pytanie dotyczące podstawy prawnej decyzji dotyczącej A. J.). Celem pomocy finansowej jest zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji. Wskazywano na to zresztą uwagę już wielokrotnie w orzeczeniach sądów administracyjnych (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2007 r. - II SA/Wa 1098/07, wyrok NSA z dnia 17 listopada 1998 r. -I SA 719/98, wyrok NSA z dnia 3 grudnia 1998 r.- I SA 535/98). Dodatkowo godzi się zwrócić także uwagę, że udział we współwłasności lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość jest przecież także związany prawem do lokalu. W świetle art. 140 i art. 206 kc oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tj. Dz. U. z 2000 r., Nr 80, poz. 903 z późn. zm.) każdy ze współwłaścicieli nieruchomości jest bowiem uprawniony do korzystania z niej w takim zakresie, jaki daje się pogodzić ze współposiadaniem i korzystaniem z rzeczy przez pozostałych współwłaścicieli, a w szczególności odnosząc to do przedmiotu sprawy - właściciel lokalu ma prawo do współkorzystania z nieruchomości wspólnej, zgodnie z jej przeznaczeniem, tj. korzystania z tego lokalu. Odnosząc się jeszcze do orzecznictwa sądów administracyjnych należy zauważyć, że przywoływanego przez organ w odpowiedzi na skargę orzeczenia nie można odnosić do niniejszej sprawy, w której obaj przecież współwłaściciele są funkcjonariuszami Policji. Nie jest także argumentem podnoszona okoliczność dot. pozwolenia na budowę. Jest to bowiem instytucja prawa budowlanego, która w świetle ww. ustawy o Policji nie jest okolicznością, od której uzależnione jest udzielenie wskazanej w tej ustawie pomocy finansowej. Mając więc na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, uznając iż organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył prawo, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji w Bydgoszczy z dnia [...]r. Nr [...]wydaną również z naruszeniem prawa (pkt 1 wyrok). Mając na uwadze powyżej wskazane przepisy, a w szczególności art. 94 ust 1 ustawy z 6 kwietnia 1990 o Policji, który nie dawał podstawy do odmowy przyznania skarżącej pomocy finansowej - organ rozpatrzy sprawę ponownie uwzględniając po myśli art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. przedstawione w niniejszym wyroku wskazania i ocenę prawną oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spaw Wewnętrznych i Administracji z 18 maja 2005 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjanta. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r., a zawarte w pkt 3 – na art. 200 oraz art. 205 tej ustawy.