II SA/Kr 1327/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Zimmermann Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Renata Czeluśniak (spr.) Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. P. i W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 17 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie drzewa; skargę oddala Decyzją z dnia 29 kwietnia 2009 r. Prezydent Miasta K. , jako podstawę prawną wskazując art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 z późn. zm.), §2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 228, poz. 2306) w zw. z obwieszczeniem Ministra Środowiska z dnia 14 października 2008 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2009 (M. P. nr 82, poz. 725) oraz art. 104 kpa, wymierzył K.P. i W.P. administracyjną karę pieniężną w wysokości [....] zł za usunięcie drzewa (gatunek wierzba) bez wymaganego zezwolenia. Organ I instancji wskazał, że karę orzeczono wobec ustalenia, że właściciele nieruchomości nr [....] obr. [....] w lutym 2009 r. usunęli bez zezwolenia kilkudziesięcioletnie drzewo gat. wierzba. Karę obliczono na podstawie art. 89 ust. 1,3 ustawy o ochronie przyrody w związku z art. 85 ust. 4 - 6 w/w ustawy i przepisów wykonawczych. Z powyższą decyzją nie zgodzili się K.P. i W.P. wnosząc w terminie odwołanie i domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Odwołujący się zarzucili, że kara jest niesłuszna, gdyż wierzba była spróchniała, zagrażała bezpieczeństwu, a wobec jej usunięcia nikt nie poniósł straty. Ponadto stwierdzili, że sami zasadzili przedmiotową wierzbę w związku z tym Państwo winno szanować ich własność – "nasz ogród i nasza wierzba". Karanie za usunięcie spróchniałego drzewa uznali za niemoralne i wyrazili stanowisko, iż jeżeli przepisy prawa są nieżyciowe, to należy je zmienić. Decyzją z dnia 17 czerwca 2009 r., znak [....] wydaną na podstawie art. 84 - art. 89 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92 poz. 880 z późn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Organ II instancji podtrzymał stanowisko organu I instancji uznając, że odwołujący się którzy dokonali usunięcia drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia nie zostali ograniczeni w wykonaniu ich prawa własności do działki gdyż nie jest to prawo absolutne lecz prawo mające ograniczenia, stanowiące granice tego prawa. Ponadto, Kolegium wskazało, że zgodnie z omawianą ustawą, przepisy w niej zawarte nakładają na wójta, burmistrza, prezydenta miasta obowiązek wymierzenia kary. Nie ma ona charakteru uznaniowego lecz jest naliczana wg norm zawartych w przepisach prawa, zarówno rangi ustawy, jak i rozporządzenia. Kolegium uznało, że wymierzoną karę ustalono w sposób prawidłowy. Natomiast co do kwestii przyczyn usunięcia drzewa – jego spróchnienie i zagrożenie bezpieczeństwu miałoby znaczenie ale w momencie ustalania opłaty, nie ma natomiast znaczenia podczas orzekania o karze za wycięcie drzew bez zezwolenia. K.P. i W.P. zaskarżyli powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się uchylenia w całości zarówno decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i decyzji Prezydenta Miasta K. , jako wydanych z naruszeniem prawa. Zdaniem skarżących, wbrew ustaleniom poczynionym przez organ I instancji przedmiotowa wierzba nie została usunięta, lecz przycięta, tak, że pozostawiony został wysoki fragment pnia drzewa, który wypuścił nowe pędy, co zauważono 15 lipca 2009 r. Organy nie wzięły zatem pod uwagę wszystkich okoliczności faktycznych sprawy – nie uwzględniły faktu, że obcięcie korony i części pnia wierzby było zabiegiem pielęgnacyjnym, drzewo nadal rośnie, brak więc podstaw do nałożenia kary. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Kolegium, ustosunkowując się do zarzutów zawartych w skardze, podniosło, że argumenty w niej zawarte nie zasługują na uwzględnienie, gdyż wydana decyzja organu I instancji jest zgodna z obowiązującymi w tym zakresie normami prawa materialnego, jak również zostały dotrzymane rygory procedury administracyjnej. Kolegium odnosząc się do zarzutu, iż nie uwzględniło wszystkich okoliczności sprawy, wskazało, że cały materiał dowodowy został rozpatrzony, a skarga jest bezpodstawna. Skarżący ścięli drzewo, a nie dokonali jego przycięcia, co wynika z dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, a pojawienie się odrostów od pnia nie świadczy o zachowaniu żywotności drzewa. W piśmie procesowym z dnia [....] 2009 r. skarżący wnieśli o wystąpienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisu art.88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z przepisami art.2 i 64 ust.1 i 3 Konstytucji RP. Zdaniem skarżących "w demokratycznym państwie prawnym nie jest dopuszczalne istnienie przepisów o sankcji przewyższającej kary za czyny stanowiące przestępstwa o nieporównywalnie większej szkodliwości, przy jednoczesnym braku ochrony jaką dają przepisy kodeksu postępowania karnego", a "ingerencja ustawodawcy w sferę własności jest więc zbyt duża i niczym nie uzasadniona". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie – w myśl art. 135 p.p.s.a.- następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa, przewidziane są w przepisie art. 145 § 1 p.p.s.a. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że skarga jest niezasadna. Sąd Administracyjny, kontrolując postępowanie przeprowadzone w przedmiotowej sprawie stwierdził, iż organ II instancji nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować tak jak wskazano powyżej, koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź wydania decyzji z naruszeniem prawa. Z materiału fotograficznego (k.1-3 akt adm. I inst.) wynika, w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości, fakt ścięcia wierzby. Bezsporne jest, iż drzewo zostało usunięte przez skarżących, właścicieli działki, na której rosło drzewo bez uprzedniego uzyskania wymaganego zezwolenia na ścięcie drzewa. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze prawidłowo uznało, iż organ I instancji, w sposób zadowalający przeprowadził postępowanie dowodowe. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jest, że z pozostawionej części pnia drzewa wyrosły pędy - drzewo zostało bowiem ucięte na tyle nisko, że zostało pozbawione nie tylko korony drzewa ale również jego pnia. Organ odwoławczy słusznie zatem stwierdził, że kara pieniężna została zasadnie nałożona i prawidłowo obliczona przez organ I instancji, w sposób prawidłowy i wyczerpujący odniósł się również do zarzutów odwołania, wyjaśniając, że nie zachodzą podstawy do zastosowania przepisu art. 88 ust.3 ustawy o ochronie przyrody. Ustosunkowując się do podanych przez skarżących przyczyn usunięcia drzewa bez wymaganego prawem zezwolenia ( zagrożenie bezpieczeństwa wobec tego, że drzewo było spróchniale) podnieść należy, że, jak zostało to już wyjaśnione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, analiza tych przyczyn (istnienia takiego zagrożenia), zgodnie z art. 86 ust. 1 w/w ustawy, miałaby miejsce w postępowaniu o wydanie zezwolenia i ustalenie wysokości opłaty, nie ma natomiast znaczenia na etapie wymierzania administracyjnej kary pieniężnej w świetle art. 88 cyt. ustawy. Jedyną przesłanką zwalniającą z ponoszenia kary za usunięcie drzewa jest uzyskanie zezwolenia na jego usunięcie. Zarówno wygląd, jak i stan zdrowotny drzewa nie mają tu najmniejszego znaczenia. Nawet na drzewo obumarłe, zniszczone czy uciążliwe dla otoczenia należy przed jego usunięciem otrzymać zgodę organu I instancji. Jak podniosło SKO wymierzenie kary pieniężnej za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia jest obowiązkiem organów administracji publicznej w razie stwierdzenia usunięcia drzewa bez zezwolenia, w sytuacjach przewidzianych cyt. ustawą. Odnosząc się do wniosku o wystąpienie do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisu art.88 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody z przepisami art.2 i art.64 ust.1 i 3 Konstytucji RP podnieść należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się na temat charakteru tzw. kar administracyjnych. W wyroku z 15 stycznia 2007 r. P19/06 dotyczącym odpowiedzialności z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego Trybunał Konstytucyjny ustosunkował się do kilku kwestii związanych z karami administracyjnymi. W ocenie występującego do Trybunału z pytaniem prawnym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przenoszenie reguł odpowiedzialności pomiędzy różnymi gałęziami prawa, może rodzić u obywatela poczucie niepewności, co do zakresu przysługującej mu przez prawo ochrony, a w szczególności przyznanych gwarancji procesowych. Wg sądu pytającego, sankcjonowanie przez państwo, represją o charakterze kary, niepożądanych dla porządku prawnego zachowań, odbywać się powinno przy poszanowaniu zapisanych w Konstytucji praw obywatelskich. WSA wskazał przy tym na gwarancje ochrony praw podmiotów, wobec których prowadzone jest postępowanie karne (art. 42 Konstytucji), a jednocześnie zwracił uwagę na brak powyższych gwarancji w odniesieniu do podmiotów, wobec których toczy się postępowanie zmierzające do orzeczenia kary na podstawie przepisów administracyjnych. Dalsze zastrzeżenia WSA dotyczyły możliwości funkcjonowania w systemie prawnym demokratycznego państwa prawa, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej, takiej normy prawnej, która przewiduje automatyzm w stosowaniu sankcji za niepożądane prawnie zachowanie i nie pozwala w żaden sposób zindywidualizować represji w zależności od winy, a ponadto uniemożliwia przywołanie jakichkolwiek okoliczności egzoneracyjnych. Wątpliwości WSA w Łodzi budziło również umocowanie organów administracji publicznej do orzekania o karach. WSA podniósł, że wymierzanie kary jest funkcją organów wymiaru sprawiedliwości, sprawowanego przez sądy wymienione w art. 175 Konstytucji, a ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na zapisanej w art. 10 Konstytucji zasadzie trójpodziału i równowagi władz: ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej - sprawowanej przez sądy i trybunały. Przyznanie przez ustawodawcę organom władzy publicznej kompetencji do wymierzania kar, i to tak arbitralnie ukształtowanych, oznacza, według WSA, wkraczanie administracji w kompetencje wymiaru sprawiedliwości. Co do zagadnienia konstytucyjności uprawnienia ustawodawcy do swobodnego kształtowania zasad odpowiedzialności za konkretne, niepożądane prawnie zachowanie oraz istoty kary administracyjnej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że: 1/ kara administracyjna nie jest odpłatą za popełniony czyn, lecz stanowi środek przymusu służący zapewnieniu realizacji zadań administracyjnych, "Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów. Proces wymierzania kar pieniężnych należy zatem postrzegać w kontekście stosowania instrumentów władztwa administracyjnego." 2/ dopuszczalność stosowania kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, nie budzi wątpliwości w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - o środkach represyjnych orzekać mogą nie tylko sądy karne, a to, jaki sąd orzeka w konkretnych sprawach, jest kwestią wyboru o charakterze ustrojowo-organizacyjnym, a nie materialnoprawnym; kary pieniężne mogą być także konsekwencją wydanej decyzji administracyjnej, która może być poddana kontroli sądownictwa administracyjnego. Podstawą zastosowania sankcji jest obiektywny fakt naruszenia prawa. Taka formuła odpowiedzialności powoduje, że w tego typu sytuacjach zasada domniemania niewinności nie znajduje zastosowania. Konsekwencją przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej jest automatyzm w stosowaniu sankcji, co jednak z drugiej strony uniemożliwia organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją. Sąd orzekający w niniejszej sprawie, biorąc pod uwagę powyższe stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, nie wystąpił z pytaniem prawnym. Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153 poz.1270 z późn. zmianami).