II OSK 537/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Bujko (spr.) Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędzia del. WSA Ewa Ibrom Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 24 marca 2011r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. S.A. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1137/09 w sprawie ze skargi A. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz A. S.A. z siedzibą w W. kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] marca 2008 r. Prezydent m.st. Warszawy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na realizacji zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, biurowca i hotelu wraz z garażami podziemnymi, komunikacją i niezbędną infrastrukturą techniczną na działkach nr ew. [...] oraz części działek nr ew. [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w dzielnicy [...] w [...]. Na skutek odwołania [...] Spółdzielni A., Stowarzyszenia B. oraz Administracji Osiedla C., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2008 r. uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, a w pkt 2 stwierdziło niedopuszczalność odwołania Administracji Osiedla C. Organ odwoławczy podniósł, że dla przedmiotowego obszaru istnieje studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia w decyzji są sprzeczne z treścią zapisów w nim zawartych. W ocenie organu, z uzasadnienia decyzji ani z akt sprawy nie wynika, żeby organ badał treść zapisów zawartych w studium, a tym samym nie ustosunkował się do tej kwestii. Zatem sprawa ta wymaga wyjaśnienia i przeprowadzenia analizy, czy inwestycja jest dopuszczalna w świetle uwarunkowań studium. W ocenie Sądu I instancji, wobec zaistnienia możliwości sprzeczności z uwarunkowaniami studium, a także wobec możliwości szybkiego zakończenia procedury uchwalania nowego planu dla obszaru, na którym znajduje się planowana inwestycja, brak rozważenia zawieszenia postępowania należałoby uznać za uchybienie mogące spowodować sprzeczność decyzji z ustaleniami nowego planu i w konsekwencji naruszające art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ustalenia zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego muszą być zgodne z obowiązującym studium. Organ odwoławczy uznał nadto, że Administracja Osiedla C. jest jednostką organizacyjną Spółdzielni Mieszkaniowej A. i dlatego nie posiada samodzielnego uprawnienia do występowania w sprawie w charakterze strony. Skargę na decyzję powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2008 r. złożyła skarżąca spółka. Strona skarżąca podniosła, że organ wskazał na konieczność zbadania zgodności decyzji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Jednak zdaniem Spółki jest to niezgodne z art. 8 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ ustalenia studium są wiążące dla organów gminy jedynie przy sporządzaniu planów miejscowych. Podobnie sprzeczne z art. 62 ww. ustawy jest nakazanie rozważenia zawieszenia postępowania w niniejszej sprawie, podczas gdy z akt sprawy jednoznacznie wynika, że plan miejscowy nie zostanie uchwalony w ciągu najbliższych 12 miesięcy, a organ może zawiesić postępowanie ale nie ma takiego obowiązku. Oddalając skargę wymienionym na wstępie wyrokiem Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego w kwestii ewentualnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Sąd wskazał, że z odwołania [...]Spółdzielni A. od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2008 r. wynika, że dla przedmiotowego obszaru uchwalone zostało studium i opracowywany jest plan zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji podjęcia uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, organ rozpatrujący wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na terenie objętym uchwałą powinien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania trybie art. 62 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Sprzeczność postanowień tej decyzji z projektowanymi ustaleniami planu powinna przemawiać za zawieszeniem postępowania. Sąd I instancji podkreślił, że organ I instancji w ogóle nie rozważył możliwości zawieszenia postępowania w związku z opracowywaniem planu zagospodarowania przestrzennego w oparciu o ustalenia obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu, na którym planowana jest realizacja inwestycji wskazanej we wniosku inwestora. Możliwość zawieszenia postępowania przewidziana przez art. 62 ust. 1 ustawy nie może być interpretowana jako przyznająca organowi całkowitą swobodę w decydowaniu o wstrzymaniu przebiegu postępowania. Użycie przez ustawodawcę zwrotu "można zawiesić" winno być interpretowane w ten sposób, że w przypadku, gdy realizacja danej inwestycji będzie zgodna z tworzonym planem, wówczas zawieszanie postępowania nie będzie celowe. Jeżeli natomiast zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien postępowanie zawiesić. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca spółka. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania – pkt 1: a) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/, art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a. – w związku z art. 7. art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., pomimo że Kolegium przyjęło i rozpatrzyło odwołanie Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Architektury nie przeprowadzając postępowania dowodowego co do istnienia przesłanek do uczestnictwa tej organizacji w postępowaniu na prawach strony, a co za tym idzie wniesienia odwołania, błędnie przyjmując, że dopuszczenie do postępowania organizacji społecznej przez organ I instancji powoduje, że organ odwoławczy jest zwolniony z ustaleń w tym zakresie; b) art. 141 § 4 i 134 § p.p.s.a., polegające na tym, że Sąd I instancji nie odniósł się w żaden sposób do zarzutów podniesionych w skardze dotyczących uczestnictwa w postępowaniu i rozpatrzenia odwołania Stowarzyszenia Dziedzictwa Kulturowego i Architektury Warszawy, pomimo iż organizacja ta nie mogła uczestniczyć w postępowaniu na prawach strony, bowiem nie spełniała przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. oraz do zarzutu o sprzeczności z prawem stanowiska organu, że ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zwanego dalej "studium") są wiążące dla organu wydającego decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., mimo że decyzja rażąco naruszała prawo — art. 61 w zw. z art. 9 ust. 4 i 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem SKO stanęło na stanowisku, że ustalenia studium są wiążące dla organów wydających decyzję o ustaleniu warunków zabudowy oraz że warunkiem koniecznym do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest jej zgodność ze studium; d) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., pomimo że zaskarżona decyzja w pkt 2 powołując się na art. 134 k.p.a. stwierdzała niedopuszczalność odwołania administracji osiedla "C"; e) art. 141 § 4 i 133 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. przez pominięcie przez Sąd I instancji istotnej części materiału dowodowego w postaci pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dn. 28 listopada 2008 r.; f) art. 3 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i art. 136 k.p.a., przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający i budzący wątpliwości, które przy uwzględnieniu pisma Biura Architektury i Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 28 listopada 2008 r. mogły spowodować uwzględnienie skargi. Sąd przyjął uzasadnienie organu oparte głównie o nieuzasadnione przeświadczenia tego organu. Sąd nie dostrzegł, że z treści powołanego wyżej pisma wynika, że mimo gołosłownych twierdzeń SKO, organ I instancji rozważał możliwość zawieszenia postępowania, ale z racjonalnych przyczyn (nie było możliwości uchwalenia planu w czasie 12 miesięcy) nie skorzystał z uprawnienia przysługującego mu na podstawie 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ odwoławczy mając wątpliwości co do faktu niezawieszenia postępowania przez organ I instancji, mógł na podstawie art. 136 k.p.a. przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. W skardze kasacyjnej podniesiono również zarzuty naruszenia prawa materialnego: a) art. 62 ust. 1 u.p.z.p. przez błędną jego wykładnię, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "może zawiesić", winno być interpretowane w ten sposób, że jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności postanowień decyzji z projektowanymi ustaleniami planu, organ powinien w każdym przypadku postępowanie zawiesić przez pominięcie ograniczenia czasowego (12 miesięcy od dnia złożenia wniosku) zawieszenia postępowania; b) art. 107 § 3 k.p.a. przez błędną jego wykładnię, jakoby organ administracji w uzasadnieniu decyzji merytorycznej o ustaleniu warunków zabudowy, zobowiązany był do uzasadniania decyzji, której nie podjął (o niezawieszeniu postępowania) w ramach uznania administracyjnego przysługującego mu npdst. art. 62 ust. 1 u.p.z.p. Mając na uwadze powyższe spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej spółki zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Część z zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej należy uznać za uzasadnione. Strona skarżąca kwestionowała w treści skargi zgodność z prawem dopuszczenia do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenia B. podnosząc, że przedmiot prowadzonego postępowania nie dotyczy celów statutowych tego Stowarzyszenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie z naruszeniem przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ustosunkował się w treści uzasadnienia wyroku do tego zarzutu. W szczególności nie ocenił, czy za dopuszczeniem do udziału tego Stowarzyszenia przemawiały cel statutowy tej organizacji i interes społeczny, jak wymaga tego przepis art. 31 § 1 k.p.a. Obowiązkiem Sądu było również ustalenie czy organizacja społeczna dopuszczona wprawdzie do udziału w sprawie w postępowaniu administracyjnym ma przymiot strony postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z art. 33 p.p.s.a. Kwestia ta nie została zbadana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie i w tej sytuacji za uzasadnione należy uznać zarzuty oznaczone w skardze kasacyjnej pkt 1a, b, to jest naruszenia przepisów art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Oddalając skargę wniesioną na decyzję organu II instancji z powodu nierozważenia konieczności zawieszenia postępowania na podstawie przepisu art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Wojewódzki Sąd Administracyjny pominął to, iż organ odwoławczy przepis ten zastosował wadliwie. Zgodnie z zawartym w nim uregulowaniem postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy można było zawiesić na czas nie dłuższy niż 12 miesięcy (obecnie 9 miesięcy) od dnia złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie to obligatoryjnie podejmuje się, jeżeli w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Z akt sprawy wynika, że spółka PUHiT wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy w dniu 3 sierpnia 2007 r. W dniu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, to jest 24 października 2008 r., upłynął już okres 12 miesięcy z art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, na który można było zawiesić postępowanie. Organ odwoławczy rozpoznający wniosek merytorycznie w drugiej instancji nie mógł więc już zawiesić postępowania na podstawie tego przepisu ani też wskazywać organowi I instancji takiej konieczności. Nadto wskazując na taką konieczność organ pominął te dowody wymienione w pkt 1 lit. c/ i f/ skargi kasacyjnej, które świadczą o tym, że organ I instancji rozważał możliwość zawieszenia postępowania i uznał to za niecelowe wobec braku możliwości uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w terminie 12 miesięcy od dnia wpływu wniosku skarżącej. Trafny jest więc również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez WSA przepisów art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ p.p.s.a., a także naruszenia art. 62 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast skarga kasacyjna nietrafnie sformułowała zarzut oznaczony pkt 1 "c", przez przypisanie Sądowi I instancji poglądu o wiążących ustaleniach studium dla organów wydających decyzje o warunkach zabudowy, bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie wyraził takiego poglądu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Skarga kasacyjna zarzuciła też (pkt 1 "d") naruszenie wskazanych przepisów ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez nieuchylenie pkt 2 zaskarżonej decyzji stwierdzającego niedopuszczalność odwołania administracji osiedla "C", mimo że skarga skierowana do Sądu zaskarżyła tylko pkt 1 decyzji SKO i nie skarżyła tej jej części, która stwierdziła niedopuszczalność odwołania. Granice sprawy sądowej (art. 134 § 1 p.p.s.a.) nie obejmowały więc tej części orzeczenia SKO, którą stwierdzono niedopuszczalność jednego z odwołań. Wobec zasadności części zarzutów skargi kasacyjnej skarga ta podlega uwzględnieniu na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. NSA zasądził od organu na rzecz strony skarżącej zwrot poniesionych przez nią kosztów postępowania kasacyjnego.