II SA/Kr 1095/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: WSA Barbara Pasternak (spr.) NSA Anna Szkodzińska Protokolant: Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2009 r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala Pismem z dnia [....] 2008r. J.S. wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy [....] nr [....] z dnia 11 września 2000r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji pod nazwą: "budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na na nieruchomości obejmującej działki, nr [....] , położonej w miejscowości [....] , gmina [....]. Jako przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji wnioskodawca wskazał na fakt niedopuszczenia go do udziału w prowadzonym w tej sprawie postępowaniu, mimo, że zarówno Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, potwierdziły istnienie w tej sprawie interesu prawnego po stronie wnioskodawcy. J.S. zarzucił, że kwestionowana decyzja została wydana z naruszeniem prawa. Nadto wskazał, że [....] października 2008 r. rozpoczęto rozbudowę w/w inwestycji, która jest samowolą budowlaną. Zostały wydane nowe decyzje na tę rozbudowę pomimo uchylenia poprzedniego pozwolenia, pomimo istnienia wyroków WSA w Krakowie i NSA. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 3 lutego 2009r. znak: [....], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności wyżej wymienionej decyzji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało na ustawowe przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji oraz podkreśliło, że niemożliwe jest stwierdzenie nieważności decyzji w sytuacji, kiedy uprzednio w stosunku do tej samej decyzji składano już taki wniosek i w efekcie przeprowadzonego postępowania zakończono sprawę decyzją ostateczną. W takiej sytuacji zachodzi bowiem stan rzeczy osądzonej, gwarantujący trwałość decyzji administracyjnych, zaś wydanie decyzji w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności takiego rozstrzygnięcia na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 kpa. Kolegium wskazało, że w przedmiotowej sprawie wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu z [....] 2000r. był składany przez J.S. już dwukrotnie. Pierwsze postępowanie w tej sprawie zakończyło się wydaniem przez Kolegium decyzji odmownej z 11 września 2002r., która została utrzymana w mocy decyzją z 14 listopada 2002r. Decyzja ta nie została 1 sygn. akt II SA/Kr 1095/09 zaskarżona do sądu administracyjnego i stała się ostateczna. W wyniku drugiego wniosku o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji, złożonego przez J.S. , zapadła decyzja umarzająca postępowanie ze względu na istnienie już ostatecznego rozstrzygnięcia, utrzymana przez Kolegium w mocy, po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na decyzję tę J.S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, gdzie do chwili obecnej sprawa nie została jeszcze zakończona. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że kwestia stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [....] z 11 września 2000r., została już rozstrzygnięta decyzją ostateczną z dnia 14 listopada 2002r. i nie jest możliwe ponowne badanie przez Kolegium tej sprawy, a to ze względu na zachodzący w sprawie stan rzeczy osądzonej. Ponadto Kolegium wyjaśniło, że w przedmiotowej sprawie J.S. złożył równoległe wniosek o wznowienie postępowania Wójta Gminy [....] w tej samej sprawie, tj. wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji motelu na działkach nr [....] i nr [....] położonych w miejscowości [....] gmina K. W tym postępowaniu nie mogą być jednak na razie podjęte żadne czynności, ponieważ akta sprawy znajdują się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie. Przyczyną takiej sytuacji jest toczące się postępowanie sądowo - administracyjne, zainicjowane wspomnianą skargą złożoną przez J.S. na wcześniejszą decyzję. Kolegium. Do momentu zakończenia postępowania sądowego i przesłania akt do Wójta Gminy K. , nie będzie on mógł podjąć w sprawie dotyczącej wznowienia postępowania żadnych działań, zmierzających do rozstrzygnięcia tej kwestii. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wyżej opisaną decyzją Kolegium złożył J.S. , przedstawiając liczne zarzuty przeciwko decyzji Wójta Gminy [....] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla opisanej powyżej inwestycji, mające uzasadniać stwierdzenie jej nieważności. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 28 kwietnia 2009r. znak: [....] , wydaną na podstawie art. 127 § 3 oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 i 3 kpa, utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 3 lutego 2009 r. W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i brak jest podstaw prawnych do jej zmiany lub uchylenia. Kolegium w całej rozciągłości podzieliło stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i sygn. akt II SA/Kr 1095/09 wskazało, że poprawność tego stanowiska potwierdził w prawomocnym wyroku z dnia 26 stycznia 2009r. sygn. akt II SA/Kr 167/08 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 21 stycznia 2008r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [....] z dnia 11 września 2000r. nr [....] ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: "budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na nieruchomości obejmującej działki nr [....] i [....] , położonej w miejscowości [....] gm. [....] ." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, szczegółowo przedstawiając stan faktyczny sprawy podkreślił (podobnie jak poprzednio orzekający skład Kolegium), iż w obrocie prawnym istnieje ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 listopada 2002 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności opisanej powyżej decyzji Wójta Gminy K. Oznacza to, że kolejne postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności tejże decyzji nie może być wszczęte, a jeżeli zostało omyłkowo wszczęte podlega umorzeniu. Przedmiotem oceny w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem stan prawny i faktyczny istniejący w dacie wydania decyzji, której stwierdzenia nieważności postępowanie dotyczy. Zatem zmiany w stanie faktycznym i prawnym, które nastąpiły po wydaniu decyzji, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia w przedmiocie jej nieważności. Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.S. , domagając się "wznowienia postępowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, 4, 5, 6, 7". W uzasadnieniu skargi obszernie opisano przebieg postępowania dotyczącego decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 września 2000r. ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji: budowa motelu z restauracją wraz z infrastrukturą techniczną i parkingami wewnętrznymi na nieruchomości obejmującej działki nr [....], położonej w miejscowości [....] gm. [....] . Zdaniem skarżącego działania organów administracji w tej sprawie były całkowicie nieprawidłowe i w praktyce zmierzały do usankcjonowania wadliwej decyzji ustalającej warunki zabudowy. Skarżący zarzucił, że organy nie wykonały wyroków WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2007r. sygn. akt II SA/Kr 373/05 oraz z dnia 7 kwietnia 2005r. sygn. akt II SA/Kr 1401/04, nadto przedstawił tok postępowania w sprawach, które toczyły się przed organami administracji w związku ze sporną sygn. akt 11 SA/Kr 1095/09 inwestycją . Przedstawił nadto zarzuty dotyczące merytorycznych rozstrzygnięć zawartych w kwestionowanej decyzji z 11 września 2000 r., oraz braki, którymi jego zdaniem decyzja ta jest obarczona. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje : Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. -Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, póz,. 1270 ze zm.), w skrócie p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach tej kontroli sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 p.p.s.a. Uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie wydane w sprawach uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego następuje wyłącznie w przypadkach stwierdzenia wad wymienionych w art. 145 § 1 pkt. 1, 2 i 3 p.p.s.a., poprzez: 1) uchylenie decyzji lub postanowienia w całości albo w części w przypadku stwierdzenia: a) naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, 2) stwierdzenie nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, 3) stwierdzenie wydania decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub sygn. akt II SA/Kr 1095/09 w innych przepisach. Wskazać nadto należy, że sąd administracyjny dokonując kontroli przewidzianej ustawą p.p.s.a. nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, ponieważ nie posiada takiego uprawnienia. Rozstrzygając sprawę sąd administracyjny nie kieruje też się zasadami współżycia społecznego ani zasadami słuszności, ponieważ sądowa kontrola aktów administracyjnych polega na badaniu ich zgodności z prawem. Wskazując na powyższe stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Skarżący składał wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 września 2000 r. nr [....] , ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji trzykrotnie. Wniosek skarżącego z dnia 10 października 2008 roku skierowany do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. jest trzecim wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W wyniku rozpatrzenia pierwszego wniosku skarżącego, wydana została przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzja odmowna z dnia 14 listopada 2002 r. Nr [....] . Decyzja ta jest decyzją ostateczną i prawomocną, wobec jej niezaskarżenia do Sądu Administracyjnego. Nie została ona także zmieniona ani wyeliminowana z obrotu prawnego w drodze żadnego z nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji ostatecznej, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego i pozostaje w obrocie prawnym. W wyniku rozpatrzenia drugiego wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z dnia 11 września 2000 r. nr [....] , Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją ostateczną z dnia 21 stycznia 2008 r. nr [....] umorzyło postępowanie. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r. II SA/Kr 167/08 skargę J.S. na powyższą decyzję Kolegium oddalił. Powyższy stan sprawy jest niesporny i został przez Kolegium ustalony prawidłowo. Zarzuty skargi w niniejszej sprawie dotyczą w istocie nie zaskarżonego rozstrzygnięcia, lecz błędnych zdaniem skarżącego rozstrzygnięć zawartych w decyzji Wójta Gminy K. z 11 września 2000 r. Dotyczą one także wad postępowania poprzedzającego wydanie tej decyzji, oraz kolejnych, toczących się postępowań związanych z realizacją spornej inwestycji jak i jej rozbudową. Skarżący sygn. akt II SA/Kr 1095/09 zarzuca również nieuwzględnienie przez organy prowadzące kolejne postępowania, zmiany stanu faktycznego mającej miejsce po wydaniu kwestionowanej decyzji. Wobec takiej treści skargi, stanowczego podkreślenia wymaga, że kontroli sądu administracyjnego w niniejszym postępowaniu podlegała wyłącznie decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 28 kwietnia 2009 r. , jak i poprzedzająca ją decyzja tego samego organu z dnia 3 lutego 2009 r. Wykraczanie przez sąd poza zakres sprawy wyznaczony powyższym rozstrzygnięciem Kolegium stanowiłoby niedopuszczalne i nieuprawnione rozszerzenie przedmiotu postępowania sądowego, wszczętego skargą J.S. z dnia 14 czerwca 2009 r. Podnoszone w skardze zarzuty nie mają żadnego znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Wynika z nich również nie mające oparcia w obowiązujących przepisach prawa przekonanie skarżącego o możliwości wielokrotnego rozstrzygania przez organy w przedmiocie nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 11 września 2000 r., a także o możliwości wydania merytorycznego rozstrzygnięcia przez sąd administracyjny. Okoliczności przytoczone przez skarżącego nie mogły być również brane pod uwagę przez organ wydający decyzje w kontrolowanej sprawie i to nie dlatego, że nie stanowią one przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wymienionych w przepisie art. 156 kpa, co jest oczywiste, ale dlatego, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja administracyjna odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy K. z 11 września 2000 r. Dopóki więc ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 14 listopada 2002 r. nr. [....], odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji nie zostanie wyeliminowania z obrotu prawnego, decyzja rozstrzygająca ponownie, merytorycznie w tym przedmiocie byłaby dotknięta wadą nieważności mającą podstawę w art. 156 § 1 pkt. 3 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wbrew żądaniu skarżącego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. nie mogło więc prowadzić i merytorycznie ponownie rozstrzygnąć sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Skoro tak, to odmowa wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji była uzasadniona. Zaskarżonej decyzji nie można więc zarzucić wady polegającej na naruszenia prawa w stopniu uzasadniającym sygn. akt II SA/Kr 1095/09 wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Skoro zarzuty skargi nie mogły odnieść skutku, a zaskarżona decyzja nie jest obarczona wadami skutkującymi koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, które sąd powinien brać pod uwagę z urzędu, to na podstawie powyższego przepisu należało skargę oddalić.