I OSK 459/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Lech (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Protokolant asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 23 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1194/09 w sprawie ze skargi Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] 2009 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: Burmistrz Gminy K. decyzją z dnia [...] października 2006r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 93 ust. 1, art. 96 ust. 1 i 4, art. 97 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie sposobu i trybu dokonywania podziałów nieruchomości (Dz. U. Nr 268, poz. 2663), zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie Ł., składającej się z działki nr [...] o powierzchni [...] ha stanowiącej własność A. D. i M. D. po 1/2 części, objętej KW nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w O., Wydział Zamiejscowy Ksiąg Wieczystych w K., na działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha. Od tej decyzji odwołanie złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] listopada 2006r., znak: [...], umorzyło postępowanie odwoławcze, wskazując, że stroną niniejszego postępowania mógł być ewentualnie samorząd województwa reprezentowany przez zarząd województwa, nie zaś Wojewódzki Zarząd Dróg jako jednostka organizacyjna będąca zarządcą drogi. Na tę decyzję Województwo M. – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, który to Sąd wyrokiem z dnia 11 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Kr 61/07, skargę oddalił. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 lutego 2009r. sygn. akt l OSK 345/08 uchylił wskazany wyżej wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] listopada 2006r., uznając że Województwo M. ma interes prawny w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o podział nieruchomości, gdyż decyzja ta wywołuje skutki nie tylko dla uprawnionego do otrzymania odszkodowania, ale również dla wypłacającego to odszkodowania – w tym wypadku dla Województwa M. Natomiast uprawnienia i obowiązki Województwa M. wykonuje Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2009r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 93, art. 97 w związku z art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Gminy K. z dnia z dnia [...] października 2006r. Na tę decyzję Województwo M. – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. – złożyło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając naruszenie art. 98, 97 i 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podział działek objętych rezerwą pod drogi publiczne skutkuje przejściem ich z mocy prawa na własność zarządcy drogi. W ocenie skarżącego nie wydzielenie działek pod rozbudowę drogi nie oznacza niezgodności z planem, jeżeli nie niweczy założeń i zapisów planu zagospodarowania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 23 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 1194/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę Zarządu Dróg Wojewódzkich w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2009 r., uznał, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy wskazują, iż spełniona została przesłanka określona w art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż działka jaka powstała w wyniku podziału nieruchomości, została wydzielona pod drogę publiczną. Sąd uznał zatem, że z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna, działka ta przeszła z mocy prawa na własność Województwa M. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożyło Województwo M. – Zarząd Dróg Wojewódzkich w K., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez wadliwie przyjęcie przez Sąd stanu faktycznego sprawy, to jest naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 7 i 77 kpa; 2) naruszenie prawa materialnego, to jest art. 93, art. 97, art. 98 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w związku z art. 2 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że podział działek objętych rezerwą pod drogi publiczne w każdym przypadku skutkuje przejściem ich z mocy prawa na własność zarządcy drogi, z pominięciem oceny samej możliwości zagospodarowania tak wydzielonych działek gruntu na cele związane z poszerzeniem już istniejącej drogi, w przypadku braku realizacji i planowania zamierzeń inwestycyjnych zarządcy drogi w tym przedmiocie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że brak planów inwestycyjnych zarządcy drogi powinien unicestwiać wyposażanie go w grunty lub tereny zbędne z punktu widzenia tych planów. Utworzenie rezerwy w Miejscowym Planie Zagospodarowania Przestrzennego nie jest w ocenie skarżącego kasacyjnie tożsame z przyjęciem, że kiedykolwiek dany grunt istotnie zostanie wykorzystany pod drogę publiczną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie skarga kasacyjna zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie art. 141 § 4 oraz art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzuty te uznać należy za nieusprawiedliwione. Naczelny Sąd Administracyjny pragnie zwrócić uwagę na treść art. 134 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że sąd ma prawo, a nawet obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze, co też Sąd pierwszej instancji uczynił w niniejszej sprawie. Podkreślić jednak należy, że Sąd zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi "wkraczać" w sprawę nową w stosunku do tej, która była, albo powinna być przedmiotem postępowania przed organem administracji i wydawanych w nim aktów, przy czym termin "sprawa" występuje to w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. Co się zaś tyczy naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to zauważyć należy, że przepis ten obliguje Sąd do przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia. Uzasadnienie wyroku spełniające określone ustawą warunki stwarza bowiem podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego takie też elementy zawiera uzasadnienie zaskarżonego wyroku. W odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że podziału nieruchomości zgodnie z art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami można dokonać, jeżeli podział zgodny jest z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Jeżeli z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem wydzielone zostały grunty pod drogi to stosownie do postanowień art. 98 ust. 1 tejże ustawy, drogi te przechodzą na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem w którym decyzja o podziale stała się ostateczna. Tym samym art. 98 ust. 1 wskazanej ustawy jako jedyną przesłankę przejścia wydzielonej działki na własność województwa wymienia przeznaczenie działki pod drogę publiczną. Z przepisu tego nie można natomiast wyprowadzić wniosku, aby organ administracji dokonujący podziału nieruchomości sam mógł ustalać kategorię dróg wymienionych w tym przepisie. W unormowaniu tym bowiem chodzi o zaliczenie działki wydzielonej pod drogę w stosunku do istniejącej już drogi o określonej kategorii. Ustalenie zaś do jakiej kategorii ma być zaliczona droga dokonują inne organy w oparciu o inną ustawę, a mianowicie ustawę z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. nr 71, poz. 838 ze zm.). Przepisy tej ustawy określają, co należy rozumieć przez drogę, ulicę (art. 4 pkt 2 i 3), a przepisy art. 5-7 określają organ właściwy do zaliczenia drogi do określonej kategorii i jakie drogi się do nich zalicza. W niniejszej sprawie, jak wynika z jej akt, podział nieruchomości jest zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego gminy K., ponieważ działka [...], która powstała w wyniku podziału działki [...] znajduje się w obszarze konturu [...] – droga klasy G i z mocy prawa przeszła na własność Województwa M. z chwilą, gdy decyzja o podziale stała się ostateczna. Podkreślić przy tym należy, że art. 98 ust. 1 powołanej ustawy nie zawiera rozróżnienia działek wydzielonych pod drogi publiczne ze względu na stopień zaawansowania planów inwestycyjnych dróg, ani też nie uzależnia przejścia własności działki od faktycznych zamiarów zarządcy drogi, na co zasadnie zwrócił uwagę Sąd pierwszej instancji. Istotne jest natomiast, że plan miejscowy Gminy K. przeznacza teren, na którym znajduje się działka nr [...] na cele drogowe. Natomiast plany inwestycyjne zarządcy drogi nie stanowią przesłanki do przejścia własności działki. W związku z tym uznać należy, że zaskarżony wyrok nie narusza przepisów obowiązującego prawa, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 93 , art. 97 i art. 98 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie mają usprawiedliwionych podstaw. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.