V SA/Wa 1015/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Andrzej Kania (spr.), Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Piotr Kraczowski, Protokolant - Marcin Wacławek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. D. na decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... maja 2009 r. nr ... w przedmiocie uchylenia decyzji o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych oraz odmowy przyznania tych płatności; 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w M. nr ... z dnia ... lutego 2009 r. 2. zasądza od Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. na rzecz P. D. kwotę ...zł (... złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku. Przedmiotem skargi złożonej przez P. D. jest decyzja Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. - dalej: Dyrektor Oddziału, z ... maja 2009 r. nr ... utrzymująca w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w M. - dalej: Kierownik Biura - z ... lutego 2009 r. nr ..., o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych (z sankcjami w okresie trzech lat kalendarzowych) na 2006 r., która została wydana w następującym stanie faktycznym: W dniu ... maja 2006 r. P. D. złożył wniosek m.in. o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. W trakcie rozprawy administracyjnej, która odbyła się w dniu ... lutego 2007 r. P. D. oświadczył, iż na działce ... w roku 2006 nie były wysiewane jakiekolwiek poplony, natomiast grunt był ugorowany w związku z niejasną sytuacją prawną działki. Decyzją z ... marca 2007 r. nr... Kierownik Biura przyznał P. D. płatność bezpośrednią do gruntów rolnych w łącznej wysokości ... zł. Postanowieniem z dnia ... listopada 2008 r. nr ... Kierownik Biura na podstawie art. 149 §1 w związku z art. 145 §1 pkt 1, art. 147 i 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., wznowił postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną nr ... z dnia ... marca 2007 r. o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów na rok 2006 r. Decyzją z dnia ... lutego 2009 r. nr ... Kierownik Biura uchylił decyzję własną o przyznaniu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych nr ... z dnia ... marca 2007 r. i odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2006 r. W uzasadnieniu faktycznym decyzji organ wskazał, iż w związku z przesłaniem przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w P. z/s w G. informacji w zakresie uzyskania dowodów w sprawie, potwierdzających fakt, iż dowody na podstawie, których wydano decyzję ostateczną są fałszywe, postanowił wszcząć postępowanie wyjaśniające. Faktem przemawiającym za takim twierdzeniem były zeznania świadków w sprawie Pana C. K. . Kierownik Biura wznowił postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie i w dniu ... grudnia 2008 r. wydał postanowienie w przedmiocie dopuszczenia środków dowodowych zebranych w sprawie Pana C. K. w Biurze Powiatowym w P. . W przedmiotowej sprawie zarówno P. D. jak i C. K. zgłosili do płatności działkę rolną znajdującą się na działce ewidencyjnej nr ... . Najważniejszą kwestią dającą prawo do uzyskania płatności jest ustalenie faktycznego użytkownika działki rolnej bez względu na posiadany tytuł prawny. Najważniejszymi dowodami w powyższej sprawie wydają się być zeznania świadków, które potwierdzają, iż P. D. na wiosnę tj. w momencie składania wniosku nie prowadził na ww. działce działalności rolniczej. Zabiegi agrotechniczne zostały wykonane dopiero w miesiącach sierpień-wrzesień 2006 r. Pomimo tego wnioskodawca zgłosił powyższą działkę jako ugór. P. D. nie był uprawniony do występowania o przyznanie płatności do działki ... , bowiem dopiero po zebraniu plonów przez C. K. rozpoczął na ww. działce prowadzić działalność rolniczą. W odwołaniu z dnia ... lutego 2009 r. skarżący podniósł, iż jest właścicielem działki ... powołując się na postanowienie Sądu nadania własności działki z ... października 2006 r. Wskazał również, iż licytacja komornicza przedmiotowej działki miała miejsce ... stycznia 2006 r., a umowa dzierżawy działki pomiędzy W. K. a jego bratem – C. została zawarta już po tej licytacji. Sam W. K. nie mógł już wtedy występować o dopłaty obszarowe, gdyż miał blokadę konta. Ponadto skarżący powołał się na oświadczenie świadka E. C., który potwierdził, iż na spornej działce w 2006 r. nic nie było wysiewane i zbierane, ziemia była ugorowana. Decyzją z dnia ... maja 2009 r. nr ... Dyrektor Oddziału utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Kierownika Biura z dnia... lutego 2009 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, iż z zeznań strony – P. D. oraz świadka – E. C. wynika, iż P. D. nie utrzymywał gruntu rolnego znajdującego się na działce ewidencyjnej ... w dobrej kulturze rolnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru (Dz.U. z 2004 r. nr 6 poz. 40 z późn. zm.) oraz §2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz.U. nr 65, poz. 600 ze zm.) tj. do 31 lipca nie wykonano koszenia ani innych zabiegów uprawowych zapobiegających rozprzestrzenianiu się chwastów. Płatność do gruntów nie utrzymywanych w dobrej kulturze rolnej nie przysługuje. Zabiegi agrotechniczne zostały wykonane przez P. D. dopiero w miesiącu sierpień-wrzesień 2006 r. Organ podkreślił również, iż nie jest uprawnionym do rozstrzygania sporów powstałych na gruncie zawartych przez podmioty umów cywilno-prawnych. Zadaniem ARiMR jest natomiast ustalenie kto faktycznie użytkował sporne grunty w roku ubiegania się o płatność i czy były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Pismem z ... czerwca 2009 r. P. D. wniósł skargę na powyższą decyzję Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia ... maja 2009 r., żądając jej uchylenia. W uzasadnieniu skargi wskazał, iż zaskarżona decyzja jest sprzeczna z prawem, a także ze stanem faktycznym i jest dla skarżącego krzywdząca. Skarżący podniósł, iż zaskarżona decyzja oraz postanowienie o wznowieniu postępowania zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a w szczególności naruszają zasadę trwałości decyzji określoną w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego. W postanowieniu o wznowieniu postępowania, za podstawę prawną przyjęto art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., gdzie wznowienie ograniczone jest wystąpieniem łącznym następujących przesłanek: - wystąpienie w postępowaniu dowodowym fałszywego dowodu, sfałszowanie dowodu winno być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności istotnych dla sprawy. Bezspornym w sprawie jest, iż skarżącemu nie stawia się w zaskarżonej decyzji sfałszowania dowodu, a skoro tak to brak było podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i uchyleniu prawomocnej decyzji o przyznaniu dopłat. Niezależnie od tego brak było również podstaw do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nie znane organowi wydającemu decyzje (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji w dniu ... lutego 2007 r. na rozprawie skarżący jednoznacznie oświadczył, że na działce ... w 2006 r. grunt był ugorowany, w związku z niejasną sytuacją prawną działki oraz złożył szereg dokumentów istotnych w sprawie, co stanowiło podstawę wydania decyzji z dnia ... marca 2007 r. i przyznania płatności do gruntów. Tym samym organowi znany był fakt ugorowania działki ... w 2006 r. stąd też stawianie skarżącemu w chwili obecnej zarzutu niewykonania zabiegów agrotechnicznych umożliwiających uznanie działki za utrzymaną w dobrej kulturze rolnej jest bezpodstawny. Odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi wydającemu decyzję nie uzasadnia żądania wznowienia postępowania. Ponadto skarżący zarzucił, iż w postępowaniu wznowieniowym nie przeprowadzono właściwego postępowania dowodowego z bezpośredniego przesłuchania świadków, a jedynie oparto się na ich pisemnych oświadczeniach, które wzajemnie są sprzeczne i wykluczają się. W odpowiedzi na skargę Dyrektor ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ustawy p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego (ewentualnie – stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, v. art. 145 § 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji w granicach kompetencji przysługujących sądowi administracyjnemu na podstawie ww. ustaw, dała podstawę do stwierdzenia, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpatrywanej sprawie przedmiotem oceny była legalność decyzji Dyrektora ... Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji w W. z ... maja 2009 r. nr..., która wydana została w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 145 §1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne będące przedmiotem kontroli toczyło się zatem w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania, jakim jest wznowienie postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jako instytucja procesowa ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, która zakończona została decyzją ostateczną i w stosunku, do której zaistniała jedna ze wskazanych w art. 145 §1 i art. 145a §1 k. p. a. okoliczności będących podstawami wznowienia postępowania. Reguły związane z wszczęciem postępowania wznowieniowego oraz z wydawanymi w jego toku rozstrzygnięciami są szczegółowo uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego. W myśl art. 147 k.p.a. wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony. Wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 §1 pkt 4 oraz w art. 145a następuje tylko na żądanie strony. Postępowanie o wznowienie składa się z dwóch etapów. W pierwszym, organ bada formalne warunki dopuszczalności wznowienia postępowania (termin, podstawy wznowienia). Etap ten kończy się wydaniem decyzji o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 §3 k.p.a.) lub postanowienia o wznowieniu postępowania. W myśl bowiem art. 149 §1 wznowienie postępowania następuje w formie postanowienia, a postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Organ przystępuje zatem do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (rozpoznawczego), w którym najpierw bada przyczyny wznowienia postępowania. Zgodnie z art. 149 §2 k.p.a. przedmiotem postępowania w sprawie wznowienia postępowania jest ustalenie, czy postępowanie w którym zapadła decyzja ostateczna, było dotknięte jedną z wad wyliczonych w art. 145 §1 i art. 145 a k.p.a. oraz - w razie pozytywnego wyniku tych czynności – przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia istoty sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczane są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Sprawa musi być tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej. Organ nie jest jednak związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu zwykłym. Jednakże nie ma podstaw do odrzucenia tych ustaleń jeżeli organ nie stwierdza podstaw do ich zakwestionowania. W postępowaniu wznowienowym strony mają prawo zgłaszać nowe wnioski dowodowe, prezentować swoje stanowisko w sprawie, a organ zobowiązany jest do dokonania oceny całości materiału dowodowego. Art. 151 §1 i §2 k.p.a. określa sposoby zakończenia wznowionego postępowania. Organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania, po przeprowadzeniu w sprawie postępowania zgodnie z regułami wyznaczonymi przez kodeks postępowania administracyjnego wydaje decyzję, w której: 1. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 lub art. 145a, albo 2. uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 §1 lub art. 145a, i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. W przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 k.p.a., organ administracji publicznej ogranicza się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż wszczęcie postępowania wznowieniowego nastąpiło z urzędu. W postanowieniu o wznowieniu postępowania z dnia ... listopada 2008 r. organ powołał w podstawie prawnej art. 149 §1, art. 147, art. 150 oraz art. 145 §1 pkt 1 k.p.a., uznając iż dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Następnie Kierownik Biura wydał decyzję na podstawie art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. uchylając decyzję dotychczasową i orzekając ponownie co do istoty sprawy, która to decyzja została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Oddziału. Przeprowadzona przez Sąd szczegółowa analiza ww. orzeczeń organów I i II instancji daje podstawę do stwierdzenia, iż organy obu instancji, mimo obowiązku, nie przeprowadziły w sprawie postępowania co do przyczyn wznowienia, czym naruszyły dyspozycję art. 149 §2 k.p.a. Stanowi to naruszenie przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powołując bowiem jako podstawę prawną decyzji art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. organ musi wykazać w jej uzasadnieniu, że określone przesłanki wznowieniowe stanowiły wadę postępowania, w którym została wydana weryfikowana w postępowaniu wznowieniowym decyzja i że stanowią one podstawę do jej uchylenia. Wskazane naruszenie, z uwagi na fakt, iż badanie przesłanek co do przyczyn wznowienia postępowania wyłącznie na etapie postępowania odwoławczego naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania wyrażoną w art. 15 K.p.a., skutkuje koniecznością uchylenia decyzji obu instancji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji winien uwzględnić powyższe uwagi dotyczące aspektów proceduralnych, w szczególności etapowości postępowania wznowieniowego. Organ ponownie przeprowadzi po pierwsze postępowanie rozpoznawcze co do przyczyn wznowienia postępowania i następnie w zależności od wyników tego postępowania wyda decyzję określoną w art. 151 §1 pkt 1 k.p.a. o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej, jeśli stwierdzi jednoznacznie brak podstaw wznowienia określonych w k.p.a. lub decyzję określoną w art. 151 §1 pkt 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji dotychczasowej, które będzie połączone z rozstrzygnięciem o istocie sprawy tj. ponownie rozpozna wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2006. Ponadto w ponownie prowadzonym postępowaniu należy pamiętać m.in. o tym, iż decyzja powinna zawierać m. in. powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 107 §1 kp.a.), które winno odpowiadać rygorom określonym w art. 107 § 3 k.p.a., dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 i art. 200 ustawy p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.