I SA/Wa 1510/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Mirosław Gdesz Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Z. K. na uchwałę Rady Miejskiej w T. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej postanawia: umorzyć postępowania sądowe. Z. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, poprzedzoną wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, na uchwałę Rady Gminy T. z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Skarżący zarzucił tej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, tj. art. 40 ustawy o samorządzie terytorialnym oraz art. 94 Konstytucji, polegające na uchwaleniu zaskarżonej uchwały na podstawie nieważnej delegacji ustawowej. W ocenie skarżącego uchwała została podjęta w oparciu o uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny ex tunc z Konstytucją art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co skutkuje tym, że uchwała ta została wydana bez ważnej podstawy prawnej. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności tej uchwały. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchwała z [...] lutego 2003 r. określająca maksymalną wysokość stawki opłaty adiacenckiej została wydana bez ważnej podstawy prawnej i jako taka jest nieważna. Podstawę wydania uchwały stanowił art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyrokiem z 2 kwietnia 2007 r. (sygn. SK 19/06) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że powołany przepis w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 lutego 2000 r. do dnia 21 września 2004 r. , a więc do wejścia w życie nowelizacji wprowadzającej art. 98a, jest niezgodny z Konstytucją. W związku z uznaniem za niekonstytucyjny przepisu stanowiącego delegację do wydania przez organ samorządu terytorialnego aktu prawa miejscowego, uchwała wydana na podstawie niekonkonstytucyjnego przepisu jest nieważna. O takim skutku orzeczenia TK przesądza art. 4 Konstytucji. Pogląd ten ma oparcie w ustalonym orzecznictwie Sądu Najwyższego. Powołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie zawiera żadnego zastrzeżenia, które pozwalałoby przyjąć, że nie wywołał on skutków ex tunc. W świetle tego wyroku art. 98 ust. 4 utracił moc od dnia wprowadzenia przedmiotowej regulacji (15 lutego 2000 r.) i już w dacie wydawania zaskarżonej uchwały była ona pozbawiona podstawy prawnej. Wykazując swój interes prawny skarżący powołał się na decyzję Burmistrza T. z [...] czerwca 2008 r. w przedmiocie ustalenia na wnioskodawcę opłaty adiacenckiej wynikającej z podziału nieruchomości, której jest współwłaścicielem. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 98a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz przedmiotowej uchwały. Jakkolwiek uchwała ta została uchylona przez uchwałę Rady Miasta T. z dnia [...] czerwca 2009 r., żądanie wnioskodawcy nie zostało przez organ spełnione. Żądanie to bowiem obejmuje usunięcie stanu niezgodności z prawem, co może nastąpić wyłącznie poprzez stwierdzenie nieważności uchwały z [...] lutego 2003 r. Żądanie to nie obejmuje zaś uchylenia przedmiotowej uchwały. Skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. sygn. OSK 765/04, w którym Sąd ten stwierdził, że "nawet uchylona uchwała może być unieważniona już od momentu jej podjęcia, jeżeli była sprzeczna z prawem, a przed uchyleniem wywołała jakiś skutek". Uchylona uchwała bez wątpienia wywołała skutki, bowiem stanowiła podstawę wydania powołanej decyzji Burmistrza T. Zgodnie zatem z cytowanym orzeczeniem NSA, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przed dniem wniesienia niniejszej skargi nie może stanowić podstawy do umorzenia niniejszego postępowania. Odpowiadając na skargę Rada Miasta T. wniosła o jej oddalenie podnosząc, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 2 kwietnia 2007 r. nie orzekł o niekonstytucyjności przepisu ustanawiającego kompetencję rady gminy do ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Stwierdzona przez Trybunał niezgodność art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji RP dotyczyła kompetencji zarządu gminy do ustalania w drodze decyzji opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek jej podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. III SA/Po 406/08 wyjaśnił, że zarówno z sentencji jaki uzasadnienia wyroku TK wynika, że przeprowadzona ocena konstytucyjności nie dotyczyła ustawowego upoważnienia rady gminy do ustalenia w formie uchwały wysokości stawki opłaty adiacenckiej. Z uzasadnienia wyroku TK bezspornie wynika, iż podmioty wnoszące o zbadanie konstytucyjności art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami kwestionowały unormowania przyznające zarządowi gminy prawo do wydawania decyzji w sprawie opłaty adiacenckiej. Stwierdzona niekonstytucyjność dotyczyła więc innego przepisu, który choć zamieszczony w tej samej jednostce redakcyjnej ustawy, określał kompetencje organu wykonawczego gminy do ustalenia opłaty adiacenckiej. Rada Miasta T. wskazała też, że w powołanym wyroku Sąd wskazał, że art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie utracił mocy obowiązującej na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., lecz na mocy art. 1 pkt 61 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z. 2004 r. Nr 141, poz. 1492). W świetle powyższego Rada Miejska w T. podejmując zaskarżoną uchwałę o ustaleniu stawki procentowej opłaty adiacenckiej działała na podstawie i w granicach obowiązującego wówczas art. 98 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestionowana uchwała została uchylona uchwałą z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Zgodnie z art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania polega na jego przerwaniu oraz orzeczeniu o dalszym jego nieprowadzeniu. Wskazany przepis wskazuje jednoznacznie, że przyczyną umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Dwa zdarzenia powodujące bezprzedmiotowść postępowania zostały wymienione w pkt 1 i 2 art. 161 § 1 ustawy. Z punktu 3 wynika natomiast, że bezprzedmiotowość postępowania może wynikać również z innych przyczyn. Istotne jest jednak, że przyczyną umorzenia postępowania sądowego może być jedynie zdarzenie zaszłe w toku postępowania, tzn. takie, które nie istniało przed jego wszczęciem, a wystąpiło dopiero w toku rozpoznawania skargi. Wynika z tego, że postępowanie sądowoadministracyjne staje się bezprzedmiotowe, jeżeli w jego toku wystąpią zdarzenia, w następstwie których przestanie istnieć sprawa sądowoadministracyjna. W rozpatrywanej sprawie skarga T. K. z dnia 14 lipca 2009 r. została skierowana do Rady Miejskiej w T. w tym dniu. Tak więc wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały z [...] lutego 2003 r. W dniu 5 sierpnia 2009 r. weszła w życie uchwała Rady Miejskiej w T. z [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku podziału (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego Nr 114, poz. 3283), która w § 3 stanowi o uchyleniu uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] lutego 2003 r. W dniu rozpoznawania sprawy przez Sąd uchwała ta już nie obowiązywała, a więc postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 161 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Należy dodać, że przedstawione w skardze stanowisko co do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego nie znajduje potwierdzenia w tym wyroku. Trybunał stwierdził, że art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest zgodny z art. 32 ust. 1, art. 64 ust. 3, art. 88, art. 168 i art. 217 Konstytucji RP, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 84 Konstytucji przez to, że narusza zasadę ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa. Z sentencji tego wyroku jednoznacznie wynika, że Trybunał nie oceniał, czy art. 98 ust. 4 w związku z art. 145 ust. 2 ustawy narusza art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, odnoszących się do zakresu obowiązywania aktów prawa miejscowego i upoważnienia do ich wydawania. Tak więc nie można przyjąć, jak podniesiono w skardze, że w związku z tym wyrokiem uchylona została podstawa prawna do jej podjęcia. Trzeba też zauważyć, że w uzasadnieniu tego wyroku przyjęte zostało, że "art. 98 ust. 4 powinien być rozumiany w taki sposób, że zainteresowany ponosi opłatę pod warunkiem, że uchwała ustalająca stawki opłaty weszła w życie przed dokonaniem podziału nieruchomości, a wysokość opłaty ustalona jest zgodnie ze stawką obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Przy takiej wykładni zaskarżonego przepisu nie ma podstaw do stwierdzenia jego niezgodności z Konstytucją". Na zmianę stanowiska co do braku podstaw do merytorycznego rozpoznania skargi nie wpływu też powołana w niej teza wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2004 r. sygn. OSK 765/04. Zacytowana w skardze teza, iż "nawet uchylona uchwała może być unieważniona już od momentu jej podjęcia, jeżeli była sprzeczna z prawem, a przed uchyleniem wywoływała jakieś skutki" nie znajduje odzwierciedlenia w uzasadnieniu tego wyroku. Powołany wyrok dotyczy nie tylko odmiennego stanu faktycznego, lecz także innego stanu prawnego uzasadniającego stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd pierwszej instancji. Powodem stwierdzenia nieważności uchwały w tej sprawie było naruszenie art. 19 ust. 1 ustawy o związkach zawodowych. Jedyna teza, jaką przedstawia NSA w tym wyroku, odnosi się do możliwości stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego nawet po upływie jednego roku od jego podjęcia (art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Z tych względów Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 – Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.