I OSK 207/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Paweł Tarno, , , po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K.- S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1198/09 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi W. K. - S. na pismo Burmistrza Gminy Nowe Warpno z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania przetargu postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 24 listopada 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 1198/09, sprostowanym postanowieniem z dnia 14 stycznia 2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę W. K. - S. na pismo Burmistrza Gminy Nowe Warpno z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odwołania przetargu. W uzasadnieniu postanowienia z 24 listopada 2009 r., Sąd pierwszej instancji wskazał, iż W. K. - S. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na pismo Burmistrza Gminy Nowe Warpno z [...] lipca 2009 r., w którym poinformowano ją o nieuwzględnieniu wniosku dotyczącego powtórzenia przetargu. Pismo Burmistrza określone zostało przez skarżącą, jako "akt z zakresu administracji publicznej (...) w sprawie nieuwzględnienia skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu w dniu [...] czerwca 2009 r. na sprzedaż lokalu mieszkalnego położonego w Nowym Warpnie przy ul. [...] lokal [...]". Jako podstawę zaskarżenia aktu podano art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) oraz podniesiono, iż procedura odwołania przetargu została przeprowadzona z naruszeniem art. 38 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucając skargę podkreślił, iż procedura przetargowego zbywania nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego mieści się w sferze prawa cywilnego, organizator przetargu, jak i uczestnicy występują w charakterze równorzędnych podmiotów, a odwołanie przetargu jest oświadczeniem cywilnoprawnym organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Pismo dotyczące czynności związanych z odwołaniem przetargu nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż nie zawiera elementów władztwa administracyjnego oraz nie przesądza jednostronnie o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa, a zatem nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W skardze kasacyjnej z 28 grudnia 2009 r. wskazano naruszenie przepisu postępowania tj. art. 3 § 2 pkt 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez odmowę poddania kontroli sądowej działalności organu administracji publicznej mimo, że działanie miało formę aktu z zakresu administracji publicznej. Wniesiono o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną, ponieważ przetarg dotyczył nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, wszelkie podejmowane w tej sprawie czynności są czynnościami z zakresu administracji publicznej, a wszelkie wydawane w takiej sprawie oświadczenia czy orzeczenia są aktami z zakresu administracji publicznej. Skoro ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje kwestię dopuszczalności odwołania przetargu, to samo odwołanie jest aktem z zakresu administracji publicznej. Na koniec skarżąca stwierdziła, iż w pojęciu "ogłoszenie wyniku przetargu ustnego" mieści się też jego odwołanie, ponieważ jest również formą jego rozstrzygnięcia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, iż skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniesiono na pismo Burmistrza Gminy Nowe Warpno z [...] lipca 2009 r., w sprawie nieuwzględnienia skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, będące informacją o nieuwzględnieniu wniosku skarżącej dotyczącego powtórzenia przetargu. Dopiero dalej skarżąca wniosła o stwierdzenie niezgodności z prawem Zarządzenia nr [...] r. Burmistrza Gminy Nowe Warpno o odwołaniu przetargu ustnego na sprzedaż lokalu mieszkalnego położonego w nowym Warpnie przy ul. [...] lokal Nr [...]. Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., sygn. akt I OPS 1/09, podjętej przez skład siedmiu sędziów, wskazał, iż unormowania ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.), w zakresie dotyczącym obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego, regulują czynności cywilnoprawne w sposób szczególny w stosunku do ogólnych zasad określonych w Kodeksie cywilnym. Działalność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do mienia stanowiącego ich własność nie opiera się wyłącznie na przepisach prawa cywilnego, ale ze względu na publicznoprawny status Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego oraz przysługującego im mienia, obrót ten regulowany jest także przepisami prawa publicznego. Publicznoprawny charakter tych podmiotów oraz przeznaczenie mienia, którym dysponują na zaspokojenie potrzeb wspólnoty stanowi uzasadnienie wprowadzenia ograniczeń w zakresie swobody dysponowania mieniem i swobody zawierania umów oraz samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Szczególne unormowania ustawy dotyczące obrotu nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz jednostek samorządu terytorialnego podyktowane są tym, iż mienie to ma służyć przede wszystkim celom publicznym. Dlatego też przyjęta w Kodeksie cywilnym fundamentalna zasada swobody umów oraz swoboda właściciela rozporządzania jego rzeczą doznaje określonych ograniczeń. Takim ograniczeniem jest wprowadzenie w ustawie jako zasady sprzedawania lub oddawania w użytkowanie wieczyste tych nieruchomości w drodze przetargu. Przetarg bowiem, jako jeden ze sposobów zawierania umowy, zapewnia udział według jednolitych reguł postępowania wszystkim zainteresowanym zawarciem umowy oraz wybór najkorzystniejszej oferty spośród ofert zgłoszonych przez uczestników postępowania przetargowego. W orzecznictwie podkreśla się również, iż decyzja co do przeznaczenia nieruchomości do zbycia podejmowana jest przez gminę w zakresie jej uprawnień właścicielskich (por. art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Pomimo wspomnianych już ograniczeń w uprawnieniach jednostki samorządu terytorialnego, które uzasadnione są interesem społeczności lokalnej oraz znaczeniem majątku komunalnego dla realizacji zadań własnych samorządu, gmina nie może zostać pozbawiona swobody w zakresie decyzji co do sposobu rozporządzenia należącą do niej nieruchomością, w tym znaczeniu, iż żaden podmiot nie może wymusić na gminie, aby zbyła należącą do niej nieruchomość. Rozporządzanie nieruchomością przez jego właściciela następuje w formie czynności cywilnoprawnych poprzez zawarcie umowy sprzedaży lub użytkowania wieczystego. Naturą stosunków cywilnoprawnych jest równorzędność stron. Sprawa sprzedaży, rozporządzania nieruchomością przez jej właściciela nie zawiera elementu administracyjnego - władczego (tak WSA w Gorzowie Wlkp. w postanowieniu z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt II SA/Go 1014/09). W zakresie właściwości sądów administracyjnych mieszczą się tylko takie akty lub czynności, które zawierają element władztwa administracyjnego. Działanie władcze to takie, w którym o treści uprawnienia lub obowiązku przesądza jednostronnie organ wykonujący administrację publiczną, a adresat jest związany tym jednostronnym działaniem. Organ jednostki samorządu terytorialnego odwołując przetarg nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach strony postępowania, lecz jedynie realizuje przyznane mu w ustawie o gospodarce nieruchomościami uprawnienie (z obowiązkiem spełnienia warunków wskazanych w art. 38 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Tym bardziej nie podlega kontroli sądownictwa administracyjnego pismo, w którym Burmistrz ustosunkowując się do wniosku skarżącej, odmawia powtórzenia przetargu na sprzedaż nieruchomości. Ponadto, wskazać należy, iż ustawodawca przewiduje możliwość zaskarżania jedynie czynności związanych z przeprowadzeniem przetargu (por. art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami), choć i w tym wypadku nie jest możliwa droga sądowo administracyjna. Wykładnia przepisu art. 40 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie nasuwa wątpliwości, iż skarga dotyczy tylko takich stanów faktycznych, w których przetarg się odbył. Czynność polegająca na odwołaniu przetargu temu trybowi nie podlega (por. postanowienie WSA w Łodzi z 7 grudnia 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 976/07). Zasadnie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę W. K. - S. na pismo Burmistrza Gminy Nowe Warpno w sprawie nieuwzględnienia skargi na czynności związane z przeprowadzeniem przetargu, polegające na odwołaniu przetargu. Sąd pierwszej instancji prawidłowo stwierdził, iż takie oświadczenie nie mieści się w katalogu określonym w art. 3 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zwłaszcza w pkt 4, tj. nie jest aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 182 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.