II SA/Łd 708/09

Dnia 24 listopada 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Protokolant asystent sędziego Marcelina Chmielecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2009 roku sprawy ze skargi A. G. i J. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] znak: [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane, nakazał A. G. i J. G. oraz M. L. wykonanie robót budowlanych w przybudówce dobudowanej bez pozwolenia na budowę do istniejącego budynku mieszkalnego od strony wschodniej, usytuowanego na działce w Ł. przy ul. A. 72 oraz na tarasie urządzonym samowolnie na tej przybudówce, wyszczególnionych w ocenach technicznych zawartych w przedłożonych inwentaryzacjach opracowanych odrębnie dla każdej ze stron, polegających na: rozbiórce balustrady i zniszczonej posadzki tarasu, dociepleniu stropu nad przybudówką ze styropianu o grubości 10 cm, położeniu dwuwarstwowej izolacji przeciwwilgociowej z folii lub papy na całym stropie przybudówki, położeniu nowej posadzki betonowej tarasu, montażu zdemontowanej balustrady tarasowej, obróbce blacharskie stropu nad przybudówką, a tym samym obróbki tarasu - w terminie 6 miesięcy od daty doręczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, po rozpoznaniu odwołania A.G. i J. G. od powyższej decyzji, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i nakazał, stosownie do treści art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku Prawo budowlane, A.G. i J.G. wykonanie określonych robót budowlanych w przybudówce zgodnie z zaleceniami wynikającymi z przedłożonej inwentaryzacji budowlanej w terminie 3 miesięcy. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlane oraz art. 104 kpa, nakazał A. G. i J. G. wykonanie w przybudówce dobudowanej do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 1560 w Ł. robót niezbędnych do doprowadzenia przybudówki do stanu zgodnego z przepisami, tj. wymianę pokrycia dachowego przybudówki z eternitu na blachę lub inny materiał pokryciowy dopuszczony do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie, obniżenia zadaszenia na przybudówce tak, aby poziom dachu był równy poziomowi piętra posadzki nad parterem i wynosił 2,8 m, wskazując jednocześnie, iż roboty te powinny zostać wykonane w terminie miesiąca od dnia doręczenia decyzji. W uzasadnieniu wskazano, iż podczas oględzin w dniu 14 grudnia 2005 roku stwierdzono, iż na przedmiotowej przybudówce zostało wykonane zadaszenie z eternitu falistego, co narusza przepisy ustawy z dnia 19 czerwca 1997 roku o zakazie stosowania wyrobów zawierających azbest. Ponadto stwierdzono, iż nowe zadaszenie zostało wyniesione o około 20 cm powyżej poziomu podłogi piętra, niezgodnie ze sztuką budowlaną w miejscu istniejących drzwi balkonowych. Istnieją zatem okoliczności do nakazania inwestorowi wykonania przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Po rozpatrzeniu odwołania A.G. i J.G. oraz M. L., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 128 § 2 kpa, uchylił w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W motywach decyzji podniesiono, iż w sprawie została już podjęta decyzja w trybie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku, zatem nałożenie kolejnych obowiązków z powołaniem się na tę samą podstawę prawną skutkować będzie naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 kpa, co powoduje, iż decyzja taka nie może się ostać w obrocie prawnym. Wobec zaś stwierdzonych pod rządami ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane nieprawidłowości, organ powinien prowadzić postępowanie w oparciu o art. 51 tejże ustawy. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nałożył na A. i J.G. obowiązek wykonania w przybudówce dobudowanej do budynku mieszkalnego od strony wschodniej, położonej na działce przy ul. A. 72 w Ł., robót budowlanych mających na celu ich doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, polegających na: wymianie pokrycia dachu przybudówki z eternitu na blachę lub inny materiał pokryciowy dopuszczony do obrotu i powszechnego stosowania w budownictwie oraz obniżeniu zadaszenia na przybudówce tak, by poziom dachu był równy poziomowi piętra posadzki nad parterem i wynosił 2,8 m - w terminie jednego miesiąca od daty doręczenia decyzji. Decyzją z dnia [...] roku Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpoznaniu odwołań A. G. i J.G. oraz M. L., utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyrokiem z dnia 16 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 774/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skarg A.G., J.G. i M. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nakazania wykonania robót budowlanych uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...], a także decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...], jak również decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, Nr [...]. W uzasadnieniu powołanego wyroku Sąd stwierdził m.in., że skoro przedmiotem postępowania jest przybudówka rozumiana jako jedna całość, składająca się z elementów należących do różnych właścicieli (dach jest jednocześnie tarasem), przyjąć należy, iż stroną postępowania i adresatem decyzji powinni być wszyscy właściciele, tj. zarówno A.G. i J.G. oraz M.L. Ponadto Sąd wskazał organowi, iż nie mogły poza zakresem zainteresowania organów nadzoru budowlanego pozostawać skutki działań podjętych przez A.G. i J.G. w konsekwencji interpretacji nakazów organów władzy publicznej, w postaci demontażu tarasu od strony wschodniej pełniącego funkcję dachu przybudówki, co doprowadziło do utraty przedmiotu prawa własności M. L. Również odesłanie skarżącej M. L. na drogę sądową w zakresie korzystania ze stropodachu przybudówki jako tarasu (jak wskazano w decyzji z dnia [...] roku Nr [...]), w sytuacji gdy prawo własności tarasu wynika z zapisów ksiąg wieczystych świadczyło, w ocenie Sądu, o braku poszanowania w rozpoznawanej sprawie prawa własności przez organy nadzoru budowlanego. Sąd wskazał na konieczność: prawidłowego ustalenia kręgu stron postępowania i właściwych adresatów decyzji; czuwania, aby przy nakładaniu i wykonywaniu obowiązków mających na celu doprowadzenie do zgodności z prawem obiektu samowolnego, nie ulegały naruszeniu obiekty legalne; precyzyjnego wskazania niezbędnego zakresu prac do wykonania w taki sposób, aby bez zbędnej zwłoki możliwe było doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku na podstawie art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku - Prawo budowlanego (Dz. U. z 1974 roku, nr 38, poz. 229 ze zm.) nakazał A. G., J. G., M. L., M.L. i A.Z. wykonanie robót budowlanych w przybudówce, tj.: zdemontowanie pokrycie zadaszenia z eternitu falistego, łat drewnianych, krokwi drewnianych i belki drewnianej, ułożenie płytek terrakoty na wylewce wyrównując poziom płyty tarasu w ten sposób, aby poziom posadzki tarasu znajdował się na wysokości +2,80 m (tj. 3,40 m licząc od poziomu terenu) oraz wykonanie z trzech stron tarasu balustrady o wysokości min. 0,90 m, w celu doprowadzenia przybudówki wraz z tarasem do stanu zgodnego z przepisami. Organ I instancji, stosując się do zaleceń WSA w Łodzi, na podstawie ksiąg wieczystych oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Ł. sygn. akt I Ns 409/07 ustalił krąg adresatów decyzji: A. i J. G. jako właścicieli lokalu na parterze oraz M.L., M.L. i A.Z. jako właścicielki lokalu na piętrze budynku. Organ ocenił, iż nie jest możliwy, z uwagi na konflikt między stronami, inny sposób nałożenia obowiązku wykonania robót. Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli A. i J. G. oraz M.L. A. i J.G. uzasadniając swoje odwołanie wskazali na naruszenie art. 47 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez błędne uznanie, iż przybudówka składa się z elementów należących do różnych właścicieli, podczas gdy dach, jako część składowa przybudówki nie może stanowić odrębnego przedmiotu własności; naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez nałożenie na stronę obowiązku wykonania robót budowlanych mających na celu usunięcie nieprawidłowości wynikających z zastosowania się do decyzji ostatecznej [...]WINB; naruszenie prawa własności A. i J. G. przez nakazanie wykonania robót M. L., M. L. i A. Z.; błędne wskazanie A. i J. G. jako adresatów decyzji w zakresie robót dotyczących tarasu; sprzeczność polegająca na powołaniu się na opinię techniczną S.P. i jednocześnie nakazanie zdemontowania zadaszenia. W swoim odwołaniu M. L. zarzuciła naruszenie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku poprzez nakazanie A. G., J. G., M. L., M. L. i A.Z. wykonanie robót budowlanych w przybudówce, podczas gdy decyzja taka – zdaniem strony – powinna być skierowana wyłącznie do A. i J. G., ponieważ to A. i J. G. wykonali prace bez stosownego pozwolenia. W wyniku rozpoznania obu odwołań, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją nr [...] z dnia [...] roku w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) w związku z art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 roku – Prawo budowlane (tj. Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekł nowy termin do dnia 31 października 2009 roku i utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Organ odwoławczy ocenił, iż organ I instancji, stosując się do zaleceń WSA w Łodzi, prawidłowo zakreślił krąg adresatów swego rozstrzygnięcia. Ponadto [...]WINB uznał, iż organ I instancji wystarczająco precyzyjnie wskazał zakres robót budowlanych koniecznych do wykonania, zgodnie z wytycznymi WSA w Łodzi. [...]WINB uznał, iż właściwie zastosowano art. 40 Prawa budowlanego z 1974 roku. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, w ustawowym terminie, wnieśli A. i J. G. powtarzając argumentację zawartą w swoim odwołaniu, a ponadto wskazując na obrazę art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ustawy z dnia 6 lipca 1982 roku o księgach wieczystych i hipotece (t.j. Dz.U. z 2001 roku, nr 124, poz. 1361 ze zm.) poprzez ustalenie właścicieli przybudówki wbrew treści księgi wieczystej; naruszenie zasady równości stron przez prowadzenie postępowania ze szczególnym uwzględnieniem prawa własności M. L., M. L. i A. Z. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują, w zakresie swojej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny bada legalność zaskarżonego aktu, a więc czy jest on zgodny z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron, a także z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) cytowanej dalej jako p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż organy obu instancji prowadząc ponownie postępowanie wyjaśniające zobligowane były w myśl art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 16 listopada 2007 roku, sygn. akt II SA/Łd 774/07. Z uwagi na treść wskazanego przepisu ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiążą również sąd ponownie rozpoznający sprawę. Przedmiotem niniejszego postępowania jest legalność zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] roku, nr [...] uchylającej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], nr [...] w części dotyczącej terminu wykonania nałożonego obowiązku, orzekającej nowy termin do dnia 31 października 2009 roku i utrzymującej w mocy decyzję w pozostałej części to jest nakazania A. G., J. G., M. L., M. L. i A. Z. wykonania robót budowlanych w przybudówce, tj.: zdemontowania pokrycia zadaszenia z eternitu falistego, łat drewnianych, krokwi drewnianych i belki drewnianej, ułożenia płytek terrakoty na wylewce wyrównując poziom płyty tarasu w ten sposób, aby poziom posadzki tarasu znajdował się na wysokości +2,80 m (tj. 3,40 m licząc od poziomu terenu) oraz wykonania z trzech stron tarasu balustrady o wysokości min. 0,90m, w celu doprowadzenia przybudówki wraz z tarasem do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem sądu, wbrew zarzutom skargi, podzielić należy argumentację organu zaprezentowaną w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Ferując rozstrzygnięcie organy zastosowały się do wskazówek zawartych w motywach wyroku z dnia 16 listopada 2007 roku w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 774/07. Stosownie do tychże wytycznych, prawidłowo ustalono krąg stron postępowania wskazując, ze przymiot ten służy właścicielom lokalu na piętrze, a więc M. L. oraz następcom prawnym zmarłego R.L. – M.L. i A.Z. ,a także właścicielom lokalu na parterze : A. G. i J. G.. W myśl przepisu stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia, adresatami nałożonego obowiązku organ uczynił właścicieli nieruchomości i to zarówno właścicieli przybudówki jak i tarasu, skoro w okolicznościach przedmiotowej sprawy dach przybudówki stanowił jednocześnie taras. W sprawie niespornym wydaje się być na obecnym etapie postępowania, że obiekt przybudówki ( skonstruowany w ten sposób, że dach stanowił jednocześnie taras ) powstał w warunkach samowoli, tym samym więc nakaz doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem winien być skierowany w niniejszej sprawie do właścicieli obiektu. Fakt, że strony postępowania są skłócone nie może mieć w sprawie decydującego znaczenia. Zaznaczyć należy, ze obowiązki wynikające z Prawa budowlanego winny być realizowane niezależnie od tego w jakich stosunkach ze sobą pozostają strony postępowania. W analizowanej decyzji, realizując kolejne wskazówki sądu, organy precyzyjnie i szczegółowo zakreśliły zakres prac niezbędnych do doprowadzenia spornego obiektu do stanu zgodnego z prawem, zakreślając stosowny termin dla wykonania nałożonych obowiązków. Jak podkreślił to organ, zakres prac określonych decyzją znajduje uzasadnienie w zgromadzonym materiale dowodowym a w szczególności w opiniach przedstawionych zarówno przez M. L. jak i małżonków G., które to opinie zgodnie wskazują, że ze względu na przecieki, taras na stropie wymaga naprawy i wykonania izolacji przeciwwilgociowej, co pozwalało organowi na określenie zakresu niezbędnych prac. Mając na uwadze powyższe wywody, Sąd nie mógł podzielić argumentacji zaprezentowanej w skardze zarówno co do zakresu nałożonych obowiązków jak i ich adresatów. Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez obciążenie strony konsekwencjami finansowymi błędu popełnionego przez organ administracji, jako że ewentualne roszczenia odszkodowawcze mogą być rozpatrywane w innym trybie. Wobec treści kwestionowanej decyzji, nakładającej obowiązki zarówno na M. L., M. L. i A.Z., jak i A. oraz J. G., niezrozumiałym jest zarzut naruszenia zasady równości stron poprzez prowadzenia postępowania ze szczególnym uwzględnieniem prawa własności M. L., M. L. i A.Z. z jednoczesnym brakiem poszanowania dla własności małżonków G. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę. B.C.