II SA/Wa 1502/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy K. na zarządzenie zastępcze Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 98a ust 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), po powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, zarządzeniem zastępczym z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] stwierdził wygaśniecie mandatu radnego Rady Gminy K. M. G. W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. G. radny Rady Gminy K. pełnił jednocześnie funkcję członka Zarządu Banku Spółdzielczego w Ł., którego Oddział wykonuje obsługę bankową budżetu Gminy K. Okoliczności te zostały potwierdzone przez Radę Gminy w dniu [...] stycznia 2009 r. Tymczasem zgodnie z art. 24f ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie, pełniona funkcja radnego i jednocześnie członka zarządu banku prowadzącego obsługę finansową gminy, wypełnia przesłanki cytowanego art. 24f ustawy. Wojewoda stwierdził, iż bank jako osoba prawna, bezsprzecznie prowadzi działalność gospodarczą. Ponadto, na podstawie zawartej z gminą umowy, za wynagrodzeniem świadczy usługi bankowe dotyczące środków finansowych gminy zgromadzonych na rachunku bankowym. Środkami tymi zarządza organ wykonawczy gminy, a w przypadkach określonych w ustawie, również rada gminy i wchodzący w jej skład radni. Powyższe okoliczności uzasadniają zastosowanie wobec M. G. art. 190 ust. 2 w zw. z art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Organ powołał się również na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w wyroku z dnia 2 kwietnia 2008 r. sygn. II OSK 63/08. Zdaniem Wojewody powyższy stan faktyczny i obowiązujące przepisy prawa obligowały Radę Gminy K. do podjęcia uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu radnego M. G. Zatem Wojewoda [...] wystąpił w dniu [...] lutego 2009 r. z wezwaniem nr [...] do podjęcia stosownej uchwały. Pomimo upływu wyznaczonego trzydziestodniowego terminu, Rada Gminy nie dokonała powyższej czynności, dlatego też, po uprzednim powiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, Wojewoda stwierdził wygaśniecie mandatu radnego Rady Gminy K. M. G. Gmina K. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia zastępczego i stwierdzenie, iż nie może być ono wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku Sądu. Zarzuciła naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 i art. 7 Konstytucji RP oraz naruszenie art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 2 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104 ze zm.). Skarżąca stwierdziła, iż organ dokonał błędnej wykładni przepisów wskazując, iż radny poprzez pełnienie funkcji członka zarządu banku, prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat. Wyjaśniła, iż jej zdaniem, ustawodawca wprowadzając zakaz w art. 24f miał na celu uniknięcie sytuacji, w której radny nie wykorzystywał swojej pozycji dla osiągania indywidualnych korzyści. Przytoczyła stanowisko judykatury opowiadającej się za antykorupcyjnym celem ustawy. Skarżąca stwierdziła, iż organ w ogóle nie wziął pod uwagę tego aspektu sprawy. Nadto zadaniem Gminy K. ww. przepis ma na celu wyłączenie możliwości wykorzystania mienia dla celów indywidualnych związanych bezpośrednimi korzyściami osoby, której dotyczy ten przepis. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym zarządzeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) kontrola ta obejmuje między innymi akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd rozpoznając skargę na akt nadzoru dokonuje oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie orzekania przez organ administracji publicznej. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że materialnoprawną przesłanką zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1998 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwana dalej u.s.g.. Wedle tego przepisu radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Przepis ten wprowadza generalny zakaz obejmowania lub sprawowania mandatu radnego gminy przez osobę która: • prowadzi działalność sama lub z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, • zarządza taką działalnością, • jest przedstawicielem lub pełnomocnikiem w zarządzaniu taką działalnością. W rozpatrywanej sprawie spór dotyczy tego, czy radny będący jednocześnie członkiem zarządu banku, którego oddział zajmuje się obsługą bankową budżetu Gminy K., jest osobą zarządzającą działalnością z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy. Zdaniem Sądu, racje należy przyznać organowi, który w przedmiotowej sprawie dopatrzył się naruszenia zakazu wymienionego w art. 24f ust. 1 u.s.g. Wskazać bowiem należy, że zgodnie z art. 5 ust. 4 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 ze zm.) bank prowadzi działalność gospodarczą. W sprawie jest bezsporne, że na podstawie umowy za wynagrodzeniem bank świadczy usługi bankowe dotyczące zgromadzonych na prowadzonym przez niego rachunku środków finansowych jednostki samorządu terytorialnego jaką jest Gmina K. Bank zatem prowadzi działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia jednostki samorządu terytorialnego. O dysponowaniu tymi środkami decyduje w ramach zwykłego zarządu decyduje wójt gminy, a w stosunku do czynności przekraczających zwykły zarząd rada, w skład której wchodzi radny, będący jednocześnie członkiem zarządu ww. banku. Sytuacja taka rodzi swoiste pomieszanie kompetencji i zadań. Radny bowiem zgodnie z art. 23 ust. 1 u.s.g. winien się kierować przede wszystkim dobrem wspólnoty samorządowej gminy, a z treści ślubowania określonego w art. 23a ust. 1 u.s.g. wynika, że obowiązki swe ma traktować rzetelnie i uczciwie. Jedną z funkcji jaką wykonuje radny jest funkcja kontrolna, w której musi badać działalność organów gminy pod kątem realizacji dobra wspólnoty jaką stanowią mieszkańcy. Tymczasem w takiej sytuacji dochodzi do konfliktu interesów ponieważ radny z jednej strony ma reprezentować interesy mieszkańców, ale z drugiej strony może dążyć do zabezpieczenia pozycji gospodarczej banku, w którego władzach zasiada. Ta z kolei wobec silnej pozycji organu wykonawczego we władzach gminy może powodować uzależnienie radnego od decyzji wójta. W tym miejscu warto podnieść, iż powołany przepis chroni "prawidłowość wykonywania funkcji publicznych przez osoby piastujące określone stanowiska i gwarantowanie im niezależności w sprawowaniu funkcji publicznej (...). Szczególne zagrożenie istnieje wówczas, gdy powiązanie to ma charakter stały (Uzasadnienie do projektu ustawy o ograniczeniu prowadzenia działalności gospodarczej przez osoby pełniące funkcje publiczne wraz z projektem podstawowego aktu wykonawczego. Druk sejmowy nr 1442 z dnia 13 grudnia 1995 r. s. 1). Należy zatem przyjąć, że celem wskazanego wyżej przepisu art. 24f ust.1 i ust. 1a ustawy o samorządzie gminnym nie jest tylko ograniczenie niekorzystnej dla jednostki samorządu terytorialnego działalności radnych, ale przede wszystkim ochrona ich niezależności przed naciskami organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego. Jako bezpodstawny należy uznać zarzut skarżącego, że wskazany przepis dotyczy jedynie stanu faktycznego, w którym wykorzystane mienie służy zaspokojeniu interesów indywidualnych osób, których dotyczy treść art. 24 ust. 1 u.s.g. jest bowiem oczywistym, iż od wyników finansowych banku zależy wynagrodzenie i inne elementy uposażenia ( np. wypłaty z zysku) członów zarządu, Natomiast obsługa finansowa tak dużej jednostki jaką jest gmina znacznie wpływa na kondycję i sytuację finansową banku ( por. wyrok NSA z dnia 2 kowetnia 2008 r. sygn. akt II OSK 63/08). Osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest - jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego - zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania. Konstytucja RP przewiduje możliwość wprowadzenia wyjątków od zasady zapewniającej każdemu wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Oczywiście te ograniczenia muszą wynikać z ustawy, i tak właśnie jest w niniejszej sprawie. Te ograniczenia są podyktowane interesem publicznym: funkcje i działania niedające się pogodzić z mandatem przedstawiciela wybranego do władz lokalnych są wyraźnie określone w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw oraz w u.s.g. To na tej regulacji ustawowej Wojewoda [...] oparł zaskarżone zarządzenie zastępcze. Przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia nie została zastosowana wykładnia rozszerzająca przepisów prawa dotyczących ograniczeń w pełnieniu funkcji publicznych. Nie naruszono zatem art. 7, art. 60, art. 65 Konstytucji, ani też art. 7 ust. 3 Europejskiej Karty Samorządu Terytorialnego. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.