II SA/Sz 1021/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz,, Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 04 listopada 2009r. sprawy ze skargi F. B. i W. W. na uchwałę Rady Miejskiej w Policach z dnia 29 stycznia 2008 r. nr XIX/131/08 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej obszaru miejscowości Tanowo ,Węgrownik, Zalesie-tzw. "Tanowo" I stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, II zasądza od Rady Miejskiej w Policach na rzecz F. B. i W. W. solidarnie kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Rada Miejska w Policach uchwałą z dnia 29 stycznia 2008 r., nr XIX/131/08 przyjęła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy Police w części dotyczącej miejscowości Tanowo, Węgrownik, Zalesie - tzw. "Tanowo". Powyższą uchwałę F. B. i W. W. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego domagając się stwierdzenia jej nieważności z powodu naruszenia: - art. 1 ust. 2 pkt 5, art. 24 ust. 1 i 3 w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 1, pkt 2a, 4, 5a, 6, 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.), - art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3, art. 64, art. 68, art. 74 ust. 3 i ust 4 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c., - art. 3, art. 10, art. 12, art. 40 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 41 ust.1 i ust. 2 pkt 8, 9, 10, art. 52 ust. 1 , ust. 1a, ust. 1b, ust. 1c w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 53, art. 71 ust. 1 , ust. 2 i ust. 3, art. 72 ust. 4 i ust. 5, art. 173 i art. 174 Prawa ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.), - § 2 ust. 1 pkt 8 lit.d, § 3 ust. 1 pkt 11 lit.b, lit.g, § 4 pkt 2 lit.g, pkt 3 lit. a i lit. d rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 149), - § 3 pkt 1 lit.a i lit.b, pkt 2 lit.d rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 155, poz. 1298), - rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 września 2002 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych kryteriów związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 179, poz. 1490) - art. 5 ust 1 ustawy z dnia 7 1ipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) - artykułów 6-10 i 28 k.p.a. - § 1 ust. 3 pkt 1, § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), - rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1298), Wyrokiem z dnia [...] r., [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę F. B. i W. W. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że procedurę planistyczną w sprawie zapoczątkowała uchwała Rady Miejskiej w Policach z dnia 27 marca 2001 r., nr XXXV/268/01 o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police, w części dotyczącej obrębów Tanowo, Węgornik, Zalesie. Uchwała ta została zmieniona uchwałami z dnia 29 stycznia 2002, nr XLVI/354/02 oraz z dnia 30 grudnia 2003 r., nr XVII/130/03. W związku z tym Sąd przyjął, że art. 85 ust 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniał Radę do uchwalenia planu na zasadach ustalonych przez ustawę z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, nr 15 poz. 139 ze zm.). Sąd stwierdził też, że uchwała zawiera uzasadnienie, mimo że nie jest ono wymagane przepisami ustawy (art. 8 ust. 1 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym). Sąd nie uznał zasadności zarzutu dotyczącego braku powiadomienia o terminach wyłożenia planu oraz o terminach sesji Rady Miejskiej w Policach w przedmiocie protestów i zarzutów. Na prawidłowość działania wskazują kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma z dnia [...] r. zawiadamiającego o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 25 sierpnia 2003 r. do 25 września 2003 r., kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma z dnia [...] r. zawiadamiającego o wyłożeniu projektu planu w dniach od 20 września 2006 r. do 10 października 2006 r., a także kserokopie zwrotnych potwierdzeń odbioru pisma z dnia [...] r. zawiadamiającego o terminie sesji wyznaczonej na dzień 29 maja 2007 r., na której rozpatrywano nie uwzględnione protesty i zarzuty. Gmina Police zawiadomiła właścicieli i władających nieruchomościami o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu kierując się danymi zawartymi w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 17 maja 1988 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2000 r. nr 100 poz. 1086 ze zm.). W. W. był zawiadamiany o terminach wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, wniósł także zarzuty. Mimo że nie udokumentował swego prawa współwłasności działki nr [...] uczestniczył czynnie w procedurze planistycznej. Prognoza oddziaływania na środowisko zaskarżonego planu została sporządzona w maju 2006 r. i przedłożono ją Sądowi wraz z uchwałą. Opracowanie ekofizjograficzne sporządzono na podstawie projektu rozporządzenia, ponieważ w czerwcu 2002 r. nie były jeszcze wydane przepisy wykonawcze do ustawy określające rodzaje, zakres i sposób wykonania opracowań ekofizjograficznych. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest ewentualnie sporządzany przed wydaniem decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, a nie na etapie sporządzania planu miejscowego (art. 51 ust. 1 i 2 w zw. z art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska). Projekt planu uzgodniono z właściwymi organami, a § 9 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie dopuszcza odstępstwa od warunków dotyczących odległości między skrzyżowaniami, jeżeli nie zagrozi to bezpieczeństwu ruchu drogowego. Sąd wskazał, że ustawa nie przewiduje możliwości sporządzenia kilku wariantów projektu planu. Plan miejscowy nie może obowiązywać w kilku wersjach wariantowych. Rada Miejska uznała, że inne możliwe warianty przebiegu drogi 09 KDL, są mniej korzystne z punktu widzenia ładu przestrzennego, pogorszyłyby bowiem bezpieczeństwo na drogach publicznych i wymagałyby zmiany przebiegu innych dróg gminnych, ponadto pozbawiłyby dostępu do drogi publicznej tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, do obsługi których droga została zaprojektowana. Naruszone zostałoby prawo własności większej ilości właścicieli nieruchomości i nie byłoby to korzystne dla gospodarowania przez Gminę środkami publicznymi. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożyli F. B. i W. W., którzy wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku, zarzucając naruszenie prawa procesowego, a mianowicie: - art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002, Nr 153, poz. 1269 ze. zm.), - art. 3 § 1 i 2 pkt 5 art. 106 § 3 i 5, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit.a i lit.c, art. 183 § 2 pkt 3, art. 186 P.p.s.a., - art. 233 § 1 k.p.c. oraz naruszenie prawa materialnego, tj. - art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3, art. 64, art. 68, art. 74 ust. 3 i 4 Konstytucji RP - art. 85 § 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), - art. 1 ust. 2 punkty 2, 3 i 5, art. 24 ust. 1 i ust. 3 art. 18 ust. 2 pkt 1, pkt 2 a, pkt 4, pkt 5a, pkt 6, pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.), - art. 10, art. 40 ust. 1 pkt 1 i pkt 3, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt. 6, 8, 9, 10, art. 46 ust. 4 pkt 6a lit.c, art. 51 ust. 1 pkt 1, art. 52 ust. 1, 1a, 1b, 1c, art. 53, art. 71 ust. 1, 2 i 3, art. 72 ust. 4 i 5, art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. jedn. Dz. U. 2008, Nr 25, poz. 150 ze zm.) - art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. 2004, Nr 92, poz. 880 ze zm.), - art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U, z 2007r., Nr 19 poz. 155) - art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z 2006 r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) -art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) - art. 140 k.c. - § 1 ust. 3 pkt 1, § 9 ust. 1 pkt 5 i ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), - § 2 pkt 1, § 3 pkt 1, § 4, § 5, § 6 pkt 6 lit.a i lit.c rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych (Dz. U. Nr 155, poz. 1298), - § 3 pkt 1 lit. a i lit. b, pkt 2 lit.d rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667), Wyrokiem z dnia [...] r., [...], Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał zasadność zarzutu podniesionego przez skarżących dotyczącego naruszenia prawa materialnego (art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3, art. 61 ust. 3, art. 64, art. 68, art. 74 ust. 3 i 4 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.) wskazując, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne (art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP). Utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych wskazuje jednoznacznie, że żadne kompetencje uznaniowe nie mogą być wykonywane dowolnie, bez prawnego i racjonalnego skrępowania i uzasadnienia. Zasadnicze znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego. Im bardziej uznaniowe jest rozstrzygnięcie, tym ważniejsze jest przestrzeganie obowiązku sporządzenia uzasadnienia. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać wprost z przepisów prawa (np. w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym obowiązywał prawny wymóg uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutów) albo wynikać z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji RP. Wynika on także z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Kwestia czy ta uchwała ma charakter uznaniowy czy też nie ma w sprawie znaczenia prawnego (wyrok NSA z [...] r., [...]). Dlatego nieprawidłowe jest stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku, że uzasadnienie uchwały nie jest wymagane przepisami ustawy. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że do podstawowych metod przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tak jak każdego rozstrzygnięcia uznaniowego, które mają zmniejszyć ryzyko arbitralności decyzji należy przygotowanie i rozważenie dwu lub więcej wariantów decyzji, szczególnie tych najważniejszych, o znacznych konsekwencjach społecznych, a do takich miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego należy. W tej sytuacji znaczenie mają kryteria, wyznaczające minimalne standardy, jakie ma uwzględniać rada gminy dokonując wyboru wersji projektu planu, który zostanie przedłożony uprawnionym podmiotom. Takie kryteria wyznaczają przepisy konstytucyjne chroniące własność" (art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). Oznacza to, że planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Na konieczność takiego planowania wskazuje art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Skoro ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, to każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. Brak ujawnienia w uzasadnieniu planu motywów decyzji planistycznej uniemożliwia sądowi dokonanie kontroli zgodności planu z prawem materialnym. W rozpoznawanej sprawie nie zweryfikowano zarzutu, że Rada Gminy Police nie dołożyła należytej staranności dla znalezienia optymalnego kompromisu między potrzebami publicznymi, a prawnymi interesami skarżących. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił także pogląd skarżących, że nie jest wystarczające sporządzenie alternatywy na etapie postępowania sądowego, ponieważ musi to być element procedury planistycznej. Organ administracyjny powinien wykazać, że przed skierowaniem projektu do uzgodnień i w toku rozpatrywania uwag do projektu planu zgromadził adekwatne dowody, determinujące wybór jednej z kilku koncepcji. Nie oznacza to obowiązku gminy sporządzenia kilku równorzędnych i szczegółowych alternatywnych projektów planu, gdyż byłoby to narzucanie gminie nieracjonalnej gospodarki finansowej w zakresie finansowania procedury planistycznej. Natomiast konieczne jest przeprowadzenie profesjonalnych studiów przygotowawczych do ostatecznej koncepcji Ponadto uwzględniony został zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zakresie uznania prawidłowości przeprowadzenia całej procedury planistycznej, w tym podjęcia zaskarżonej uchwały, na podstawie ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Prawidłowo w skardze kasacyjnej wskazano, że art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dopuszcza zastosowanie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym po dniu 11 lipca 2003 r. jedynie przy kumulatywnym spełnienia dwóch warunków, a mianowicie przyjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmianie planu oraz zawiadomienia o pierwszym terminie wyłożenia tych projektów planów do publicznego wglądu. W sprawie ograniczono się jednak do stwierdzenia, że przed dniem 11 lipca 2003 r. podjęta została uchwała, ale nie dokonano weryfikacji twierdzenia Gminy Police, że przed tą datą wszystkie uprawnione osoby zostały powiadomione o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 10 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z treścią wskazanych przepisów, gdyby okazało się, że po dniu 11 lipca 2003 r. należało działać w trybie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, to konieczna jest ocena przeprowadzonej procedury z punktu widzenia tej ustawy. Odwołanie się przez Sąd I instancji do uchwały z dnia 30 grudnia 2003 r. było zbyt powierzchowne dla uzasadnienia oceny, że wszystkie stadia procedury planistycznej spełniały wymogi ustawy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie skarżący wskazali na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a., w zakresie nie rozpoznania zarzutu o nieprawidłowościach w sporządzeniu prognozy oddziaływania na środowisko. Zarzut ten nie został rozpoznany. Nieprawidłowe było też, w myśl art. 141 § 4 P.p.s.a. rozpoznanie zarzutu wadliwości opracowania ekofizjograficznego. Skoro oceniono zaskarżoną uchwałę według prawa obowiązującego w dniu jej podjęcia, to nie można poprzestać na stwierdzeniu, że opracowując ten dokument posłużono się projektem rozporządzenia. Konieczne było zbadanie czy Rada Gminy Police dokonała oceny tego opracowania pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu 29 stycznia 2008 r. i zweryfikować tę ocenę. Uwzględniony został również zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 133 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie dodatkowych dowodów po zamknięciu rozprawy. Możliwość takiego uzupełnienia materiału dowodowego dopuszcza art. 113 § 2 P.p.s.a. Jednak uprawnienie to musi być stosowane bardzo ostrożnie, gdyż stanowi poważne odstępstwo od jawności postępowania wyjaśniającego i czynnego udziału strony w rozprawie. Dlatego naruszony został art. 141 § 4 P.p.s.a. przez brak podania motywu takiego sposobu przeprowadzenia końcowej części postępowania wyjaśniającego. Brak uzasadnienia zaskarżonego wyroku w tym zakresie pozbawia strony i Naczelny Sąd Administracyjny możliwości dokonania adekwatnej oceny tej części postępowania sądowego w I instancji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne okazały się zarzuty dotyczące naruszenia przepisów o drogach publicznych, ponieważ Sąd I instancji dokonał wykładni art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 155) oraz § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43 poz. 430) i na tej podstawie doszedł do wniosku, że plan nie narusza tych przepisów. Dotyczy to także zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko (art. 51 ust. 1 i 2 w związku z art. 46 ust. 4 Prawa ochrony środowiska) oraz wykorzystania danych zgromadzonych w ewidencji gruntów i budynków (art. 21 i 22 Prawa geodezyjnego i kartograficznego), jak również znaczenia dowodowego podpisów na zwrotnych dowodach doręczenia pism w postępowaniu planistycznym. Każdy z tych zarzutów, aby mógł być uwzględniony przez Naczelny Sąd Administracyjny musiałby podważyć twierdzenia zawarte w zaskarżonym wyroku. Na tym w szczególności polega wymóg prawidłowego uzasadnienia skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należało zatem odnieść się przede wszystkim do zarzutu podniesionego przez skarżących dotyczącego prawidłowości zastosowania przez Radę Miejską Police procedury planistycznej przewidzianej w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) w związku z wejściem w życie w dniu 11 lipca 2003 r. nowych przepisów regulujących problematykę zagospodarowania przestrzennego, a mianowicie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Miało to w rozpoznawanej sprawie istotne znaczenie, z uwagi na treść art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który ma charakter przepisu przejściowego i stanowi, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Powołany przepis nakazuje zatem stosować przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (przepisy dotychczasowe), gdy zostaną spełnione kumulatywnie oba warunki. Z tym, że nie wystarczy ogłoszenie o wyłożeniu w miejscowej prasie, obwieszczenie i ogłoszenie o tym w sposób zwyczajowo przyjęty, konieczne jest także zawiadomienie na piśmie właścicieli lub władających nieruchomościami, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski /w:/ Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, Warszawa 2006, s. 574). Procedurę planistyczną w sprawie zapoczątkowała uchwała Rady Miejskiej w Policach z dnia 27 marca 2001 r., nr XXXV/268/01 o przystąpieniu do sporządzenia zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy Police, w części dotyczącej obrębów Tanowo, Węgornik, Zalesie. Uchwałę tę zmieniono następnie uchwałami z dnia 29 stycznia 2002, nr XLVI/354/02 oraz z dnia 30 grudnia 2003 r., nr XVII/130/03. Z tym, że ostatnia z wymienionych uchwał nadawała uchwale o przystąpieniu "do sporządzenia zmian w planie miejscowym..." nową nazwę "plan miejscowy", z uwagi na utratę mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego z dniem 31 grudnia 2003 r. (art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W związku z tym należy stwierdzić, że uchwała o przystąpieniu do sporządzenia projektu zmian w planie zagospodarowania przestrzennego (dawna nazwa uchwały) została podjęta, przed wejściem w życie nowej ustawy (11 lipca 2003 r.), przyjmując jednocześnie, że zmiana nazwy uchwały nie wiązała się z merytoryczną zmianą zapisów projektu planu i pozwalała na kontynuację procedury planistycznej w sytuacji – dawna treść uchwały, nowa nazwa. Drugim warunkiem zastosowania dotychczasowych przepisów o zagospodarowaniu przestrzennym było zawiadomienie na piśmie wszystkich właścicieli lub władających nieruchomościami o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Z treści potwierdzenia odbioru pisma adresowanego do F. B. (k. [...] akt sądowych) wynika, że został on zawiadomiony o terminie wyłożenia planu w dniu [...] r., a więc już po wejściu w życie nowej ustawy, co upoważnia do stwierdzenia, że brak było podstaw do zastosowania art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie spełnione zostały wymogi ustawowe dotyczące pisemnego zawiadomienia wszystkich zainteresowanych (art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 17 pkt 10 w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Stanowi to istotne naruszenie prawa, ponieważ nie było podstaw do kontynuacji procedury planistycznej na podstawie starych przepisów. W kwestii konieczności uzasadnienia uchwały zawierającej plan zagospodarowania przestrzennego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że żadne rozstrzygnięcie organu publicznego w demokratycznym państwie prawnym nie może być arbitralne - art. 2 w zw. z art. 7 Konstytucji RP i zasadnicze znaczenie ma prawidłowe uzasadnienie każdego rozstrzygnięcia organu publicznego. Wymóg uzasadnienia uchwały może wynikać z przepisów prawa albo z zasady zaufania do Państwa i zasady dobrej legislacji wyprowadzanych z zasady demokratycznego państwa prawa – art. 2 Konstytucji RP, a także z § 131 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Natomiast kwestia czy uchwała ma charakter uznaniowy, nie ma w sprawie znaczenia prawnego. Poza tym do podstawowych metod przygotowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy przygotowanie i rozważenie dwu lub więcej wariantów, szczególnie tych najważniejszych, o znacznych konsekwencjach społecznych. Na standardy, które ma uwzględniać rada gminy dokonując wyboru wersji projektu planu wskazują przepisy Konstytucji RP regulujące ochronę własności (art. 21 ust. 1, art. 31 ust. 3, art. 64 ust. 2 i 4 Konstytucji RP). W związku z tym planowanie przestrzenne w gminie nie może pomijać własności nieruchomości na terenie objętym planem, a wręcz przeciwnie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują nieuchronny konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych działek. Ponieważ ingerencja planistyczna Gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu przez władze publiczne, każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności musi być adekwatnie szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione. Konieczność stawiania uzasadnieniu planu tak wysokich wymagań jest również konsekwencją poddania tych uchwał kontroli sądowej. W rozpoznawanej sprawie uchwała Rady Miejskiej w Policach z 29 stycznia 2008r., nr XIX/131/08 zawierająca miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera uzasadnienia, który odpowiadałby wskazanym wyżej standardom prawnym. Jest ona tylko krótką, zawierającą trzy zdania informacją o zakończeniu prac nad planem, z której nie można wyprowadzić wniosku o rozważaniu różnych wariantów planu z uwzględnieniem ochrony własności mieszkańców gminy. Wprost przeciwnie użyte w uzasadnieniu sformułowanie "Utrzymano i rozbudowano planowany w poprzednich planach układ komunikacyjny..." przemawia za stwierdzeniem, że ewentualna korekta zapisów planu dotycząca zmiany przebiegu drogi, tak by omijała ona nieruchomość skarżących nie była w centrum uwagi w trakcie prac planistycznych. Przedstawione w toku postępowania przed sądem administracyjnym warianty przebiegu drogi powstały później, mają charakter następczy, stanowią więc, podstawę do przyjęcia wniosku, że wcześniej nie rozważano kilku wariantów przebiegu drogi. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również na potrzebę prawidłowego rozpoznania zarzutu wadliwości opracowania ekofizjograficznego. W związku z tym, że zaskarżona uchwała została oceniona według prawa obowiązującego w dniu jej podjęcia, to nie można było poprzestać na stwierdzeniu, że opracowując ten dokument posłużono się projektem rozporządzenia. Należało zbadać czy Rada Gminy dokonała oceny tego opracowania pod względem zgodności z prawem obowiązującym w dniu 29 stycznia 2008 r. i zweryfikować tę ocenę. W aktach sprawy znajduje się "Opracowanie ekofizjograficzne podstawowe" datowane na czerwiec 2002 r., w którym, w części wstępnej powołano się ogólnie na ustawę z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627). Nie wskazując jednak konkretnego przepisu jako podstawy prawnej. Natomiast przepisy wykonawcze do art. 72 ust. 6 powołanej ustawy, a mianowicie rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 9 września 2002 r. w sprawie opracowań ekofizjograficznych zaczęło obowiązywać po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia (§ 78 cyt. rozporządzenia). Zatem w chwili przygotowania opracowania przepisy wykonawcze nie były jeszcze uchwalone. Opracowanie zawiera jednak stwierdzenie, że zostało przygotowane w oparciu o projekt rozporządzenia. Plan uchwalono 29 stycznia 2008 r., a zatem już w czasie obowiązywania wskazanego wyżej rozporządzenia z dnia 9 września 2002 r. Treść opracowania ekofizjograficznego została wykorzystana w § 3 planu, w którym uregulowano kwestie związane z ochroną środowiska przyrodniczego. Zatem uchwalając plan uwzględniono stan normatywny i oceniono, że opracowanie ekofizjograficzne jest zgodne z prawem i nadaje się do redagowania zapisów planu. Natomiast, co do zarzutu dotyczącego prognozy oddziaływania na środowisko, należy stwierdzić, że opracowano ją na podstawie art. 41 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667). Na dzień uchwalenia planu obowiązywał art. 41 ustawy Prawo ochrony środowiska, ponieważ został on uchylony dopiero z dniem 15 listopada 2008 r. przez art. 144 pkt 9 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, 1227). Natomiast rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 197, poz. 1667), utraciło moc z dniem 28 lipca 2005 r., a zatem nie obowiązywało w chwili uchwalenia planu. W myśl art. 27 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999, Nr 15, poz. 139 ze zm.) naruszenie trybu postępowania przy uchwalaniu planu miejscowego powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Zaś zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Reasumując, w niniejsze sprawie w sposób istotny naruszono przepisy, ponieważ bezpodstawnie prowadzono postępowanie planistyczne na podstawie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy, nie wzięto pod uwagę potrzeby ochrony własności skarżących, nie uzasadniono właściwie uchwały wprowadzającej plan miejscowy, stosowano nieobowiązujące przepisy. W związku z tym doszło do naruszenia nie tylko trybu postępowania, ale i podstawowych zasad sporządzania planu miejscowego, co dało podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Dlatego Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.