II GSK 261/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Rafał Batorowicz Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Wojciech Czajkowski (spr.) Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt VIII SA/Wa 471/09 w sprawie ze skargi A. U. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od A. U. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 25 listopada 2009 r., o sygn. akt VIII SA/Wa 471/09, po rozpoznaniu skargi A.U. uchylił decyzję Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. z dnia [...] marca 2009 r., w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym. W dniu 9 marca 2005r. A.U. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. "Wniosek o pomoc finansową na działanie - wspieranie gospodarstw niskotowarowych" wraz z Planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, deklarując do realizacji trzy przedsięwzięcia: - zakup zwierząt gospodarskich, - zakup maszyn rolniczych, - zakup lub dzierżawa gruntu, W wyniku pozytywnej weryfikacji wniosku, w dniu [...] grudnia 2005r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR wydał decyzję o przyznaniu skarżącemu płatności dla gospodarstwa niskotowarowego stwierdzając, że płatność będzie wypłacana przez 5 kolejnych lat. Zastrzegł jednocześnie, że zgodnie z § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 286 poz. 2870 ze zm.; dalej rozporządzenie Rady Ministrów), warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności. Organ pouczył ponadto, iż ciągu 7 dni po tym terminie należy złożyć Oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z wymaganym załącznikiem - dokumentem potwierdzającym zrealizowanie tego przedsięwzięcia. Po weryfikacji przedstawionego przez rolnika w dniu 24 kwietnia 2008r. oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zadeklarowanych we wniosku i planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w B. stwierdził, iż A.U. nie przedstawił dokumentów potwierdzających wykonanie jednego z założonych zobowiązań, tj. zakupu gruntu rolnego lub jego dzierżawy. Zawarta pomiędzy Nim i M.P., a dołączona do oświadczenia umowa dzierżawy z dnia 24 lutego 2005r., na podstawie której rolnik objął w dzierżawę nieruchomość rolną o powierzchni 1,7 ha, położoną w obrębie S., gmina S., nie stanowi o wykonaniu założonych w planie rozwoju gospodarstwa zobowiązań. Umowa ta zawarta została bowiem przed dniem 9 marca 2005r., tj. przed datą złożenia wniosku, którym rolnik zobowiązał się do zakupu lub dzierżawy gruntu. W ocenie organu I instancji, A.U. nie spełnił tym samym warunku określonego w cyt. wyżej § 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r.. To zaś stanowiło podstawę do wydania decyzji o wstrzymaniu płatności na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. Nr 229, poz..2273 z późn. zm.) w zw. z § 13 ust. 1 i § 9 ust. 1 cyt. rozporządzenia. Powyższe rozstrzygnięcie utrzymał w mocy Dyrektor M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. Powołując w uzasadnieniu m.in. treść § 3 ust. 1 pkt 4 lit a i § 8 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., organ odwoławczy podkreślił, iż przedstawiona przez rolnika umowa dzierżawy sporządzona została w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Data zawarcia umowy (24 luty 2005r.) świadczy, iż w dniu złożenia wniosku o przyznanie wsparcia, grunt będący przedmiotem umowy dzierżawy wchodził w skład gospodarstwa rolnika. Ta okoliczność przesądza zaś, iż pomimo dokonania zakupu zwierząt gospodarskich oraz zakupu maszyn rolniczych, rolnik nie zrealizował planu restrukturyzacji gospodarstwa. Tym samym nie zostały spełnione warunki do dalszej wypłaty pomocy finansowej. W złożonej do sądu administracyjnego skardze na powyższą decyzję, A.U. wnosząc o "pozytywne załatwienie sprawy" podał, że umowa dzierżawy gruntu została spisana z terminem wcześniejszym, z uwagi na chęć wydzierżawienia tej nieruchomości przez sąsiadów. Oświadczył ponadto, iż powierzchnia jego gospodarstwa powiększyła się poprzez zawarcie w dniu 24 lutego 2005r. umowy dzierżawy oraz poprzez nabycie nieruchomości o powierzchni 1, 40 ha, na podstawie umowy darowizny zawartej w dniu 21 maja 2007r., w zamian za opiekę nad sąsiadką. Uznając stanowisko organów za nieprawidłowe i w konsekwencji uchylając decyzje obu instancji, w uzasadnieniu wymienionego wyżej wyroku z dnia 25 listopada 2009 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zwrócił uwagę, że powoływany przez nie przepis § 8 rozporządzenia w sprawie warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, określa tylko termin końcowy, w którym producent rolny winien zrealizować założone zobowiązanie. Fakt, że umowa dzierżawy została zawarta kilkanaście dni przed dni przed złożeniem wniosku i planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego nie może być podstawą uznania, iż skarżący nie zrealizował przyjętego zobowiązania. Płatność do gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który między innymi prowadził działalność rolniczą w gospodarstwie rolnym stanowiącym przedmiot odrębnej własności producenta rolnego albo jego małżonka, albo przedmiot ich współwłasności (§ 3 .1 pkt 3a rozporządzenia w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych). Tak więc istotną kwestią jest między innymi bycie właścicielem bądź współwłaścicielem określonego gospodarstwa oraz zobowiązanie się realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego, zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Jak podniesiono w uzasadnieniu wyroku sądu I instancji, istotą realizacji zobowiązania polegającego na zakupie lub dzierżawie gruntu rolnego jest zwiększenie jego obszaru, a co za tym idzie zwiększenie produkcyjności gospodarstwa. Rolnik nie realizuje zobowiązania zakupu (dzierżawy) gruntu rolnego, jeżeli w określonym terminie nie dojdzie do powiększenia gospodarstwa. Przy interpretacji przepisu § 9 ust.1 rozporządzenia, który stanowi, że płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust.1, z zastrzeżeniem ust.2., należy mieć na względzie dyrektywy wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy skarżący powiększył gospodarstwo, z tym że umowa jest kilkanaście dni sprzed wniosku i zobowiązania, nie można uznać, że odmowa przyznania płatności pozostawałaby w zgodzie z wykładnią przepisów § 8 i § 9 rozporządzenia. W żaden sposób nie można postawić skarżącemu zarzutu, iż jego działania były nadużyciem prawa. Jak wynika z jego wyjaśnień, zawarcie przedmiotowej umowy dzierżawy nastąpiło we wcześniejszym terminie niż data złożenia wniosku, ponieważ były inne chętne osoby do zakupu tego gruntu od M.P. Sąd zauważył, że dopiero z chwilą przejęcia posiadania gruntu rolnik mógł stanowić o sposobie jego wykorzystania w odniesieniu do prowadzonej w jego gospodarstwie produkcji rolnej. Nie bez znaczenia pozostaje również okoliczność, iż w dacie sporządzenia umowy dzierżawy, skarżący ze względu na panujące o tej porze roku warunki atmosferyczne nie mógł wykonywać żadnych prac rolnych na przejętym gruncie. W skardze kasacyjnej Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi wniesionej przez A.U. Orzeczeniu zarzucił, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit a tej ustawy w związku z § 3 ust. 1, § 5 pkt 3, § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 1, § 9 ust. 1 i ust. 2 cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., poprzez ich błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie. Jak podniesiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na gruncie wymienionych przepisów rozporządzenia producent rolny, któremu w drodze decyzji administracyjnej została przyznana płatność do gospodarstwa niskotowarowego winien wykonać zadeklarowane w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego przedsięwzięcia, w tym przedsięwzięcie zakup gruntu rolnego lub jego dzierżawę najwcześniej po dacie wydania decyzji przyznającej przedmiotowa płatność. Zaakceptowanie poglądu WSA prowadziłoby do sytuacji, w której producent rolny składając wniosek o przyznanie płatności do gospodarstwa niskotowarowego i ubiegając się tym samym o wskazaną płatność zobowiązywałby się we wniosku oraz planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego do realizacji już wykonanego przedsięwzięcia. Z dniem wydania i doręczenia decyzji Kierownika BP ARiMR o przyznaniu płatności do gospodarstwa niskotowarowego producent rolny nabywa uprawnienie do otrzymania wskazanej płatności w pięciu kolejnych latach. Warunkiem realizacji tego uprawnienia w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jest m.in. zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu. Jest zatem oczywistym, iż producent rolny może zrealizować uprawnienie do otrzymania płatności do gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku dopiero po uzyskaniu tego uprawnienia na mocy wydanej i skutecznie doręczonej decyzji administracyjnej oraz spełnieniu warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia. W ocenie organu, zaprezentowane w wyroku stanowisko stoi w sprzeczności z zasadami logicznego rozumowania oraz zasadami władczego działania organów administracji publicznej określonymi w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego. Odpowiadając na skargę kasacyjną skarżący podtrzymał wcześniejszą argumentację, uznając stanowisko Sądu I Instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku za słuszne. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się zasadna, zaś sformułowany w niej zarzut naruszenia prawa materialnego przez Sąd I instancji, jest trafny. Składający skargę kasacyjną, Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W., zarzucił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) w wyniku błędnej wykładni i nieprawidłowego zastosowania, m.in. przepisów cyt. wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. (§ 3 ust. 1, § 5 pkt 3, § 6 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 pkt 1, § 8 ust. 1 pkt 1 oraz § 9 ust. 1 i ust. 2). Zarzut ten związany jest zaś z twierdzeniem skarżącego organu, iż wobec sporządzenia przez rolnika umowy dzierżawy gruntów rolnych w okresie poprzedzającym złożenie wniosku o przyznanie pomocy finansowej oraz planu rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie zrealizowano planu restrukturyzacji gospodarstwa, a co za tym idzie, nie zostały spełnione warunki do dalszej wypłaty pomocy finansowej. Stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego jest udzielana producentowi rolnemu, który zobowiąże się do realizacji przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację gospodarstwa niskotowarowego: - dotyczących prowadzenia działalności rolniczej lub pozarolniczej działalności gospodarczej, - zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przedsięwzięciami, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 4 lit. a, są zgodnie z § 5 pkt 3 cytowanego rozporządzenia, zakup: a) zwierząt gospodarskich, b) maszyn rolniczych, c) gruntu rolnego lub jego dzierżawa. W myśl § 8 ust. 1 rozporządzenia, płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności wypłaca się, jeżeli producent rolny: 1) zrealizował przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu, oraz 2) złożył kierownikowi biura powiatowego Agencji, właściwemu ze względu na miejsce zamieszkania producenta rolnego, oświadczenie o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Z kolei § 9 ust. 1 tego aktu stanowi, iż płatność dla gospodarstwa niskotowarowego podlega wstrzymaniu w czwartym i piątym roku jej wypłaty, jeżeli producent rolny nie dotrzymał warunków określonych w § 8 ust. 1, z zastrzeżeniem ust. 2. Z akt niniejszej sprawy administracyjnej wynika, że właściciel gospodarstwa niskotowarowego, a jednocześnie producent rolny – A.U., w związku ze złożeniem wniosku z dnia 9 marca 2005r., o pomoc finansową zobowiązał się do realizacji, zgodnie z przedłożonym organowi planem rozwoju, trzech przedsięwzięć mających na celu restrukturyzację tego gospodarstwa, a mianowicie do: - zakupu zwierząt gospodarskich, - zakupu maszyn rolniczych oraz - zakupu lub dzierżawy gruntu rolnego. W oparciu o przedstawiony plan restrukturyzacji właściwy organ administracji przyznał producentowi płatność dla gospodarstwa niskotowarowego na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r., po czym wstrzymał ją na podstawie § 9 ust. 1 cyt. tego rozporządzenia w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy. Jego zdaniem, producent rolny nie dotrzymał jednego z warunków określonych w § 8 ust. 1 rozporządzenia, tj. nie dokonał zakupu lub dzierżawy gruntu rolnego. Ocena zasadności postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego sprowadza się tym samym do oceny prawidłowości dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wykładni § 8 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, mającej podstawowe znaczenie dla wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił argumentację skargi kasacyjnej, zgodnie z którą nie można uznać, iż doszło do zrealizowania przedsięwzięcia zadeklarowanego we wniosku o przyznanie płatności, w sytuacji, gdy zawarcie przez producenta rolnego umowy dzierżawy gruntów nastąpiło na trzynaście dni przed dniem złożenia tego wniosku. Wykonanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia, o którym mowa w § 5 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów, nastąpić może najwcześniej po dacie złożenia wniosku o przyznanie przedmiotowej płatności wraz z planem restrukturyzacji. W ustalonym i pozostającym poza sporem stanie faktycznym sprawy, składając wniosek o przyznanie płatności do gospodarstwa niskotowarowego oraz plan rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, producent rolny zobowiązał się w istocie do realizacji już wykonanego przedsięwzięcia. W dniu złożenia wniosku o przyznanie wsparcia, wskazany do docelowego nabycia lub dzierżawy grunt wchodził już bowiem w skład gospodarstwa rolnika. W okolicznościach niniejszej sprawy nie można przyjąć, że producent rolny w wyznaczonym rozporządzeniem czasie dopełnił określonych w planie rozwoju gospodarstwa, warunków. Powołując w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku treść § 8 i § 9 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004r., Sąd pierwszej instancji stwierdził, iż w sytuacji gdy skarżący powiększył gospodarstwo, z tym, że umowa jest kilkanaście dni sprzed wniosku i zobowiązania, to nie można uznać, że odmowa przyznania płatności pozostawałaby w zgodzie z wykładnią tych przepisów. Odwołując się, bez bliższego uzasadnienia do dyrektyw wykładni funkcjonalnej i celowościowej, Sąd pominął wnioski wypływające z wykładni językowej i logicznej tych uregulowań. Przypomnieć zaś należy, iż w teorii prawa i orzecznictwie przyjmuje się, że przy wykładni przepisu, w pierwszej kolejności należy posługiwać się wykładnią językową. Nie oznacza to wprawdzie, że granica wykładni językowej jest bezwzględna, jednak dla przekroczenia tej granicy i zastosowania pozajęzykowej metody wykładni, w tym wykładni funkcjonalnej i celowościowej, która spowoduje odmienne od językowego znaczenie normy prawnej, niezbędne jest uzasadnienie odwołujące się do wartości konstytucyjnej. Zasada wykładni ustaw z Konstytucją nie może jednak prowadzić do podważenia jednoznacznego rezultatu wykładni językowej (p. postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 listopada 2001 r., T 33/01, OTK-B 2002/1/47). W świetle jednoznacznie sformułowanego warunku otrzymania płatności, jakim stosownie do treści § 8 rozporządzenia, jest zrealizowanie przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, iż do realizacji tego warunku dochodzi również wówczas, gdy powiększenie obszaru gospodarstwa nastąpiło na kilkanaście dni przed złożeniem w organie planu rozwoju, jest sprzeczne z logiką i nieracjonalne. Odrzucenie w zaskarżonym wyroku wykładni językowej i logicznej skutkowało naruszeniem omawianych przepisów rozporządzenia. Przedsięwzięcie zrealizowane przed datą złożenia wniosku o przyznanie płatności do gospodarstwa niskotowarowego nie uprawnia zatem producenta rolnego do otrzymania płatności w czwartym i piątym roku jej wypłaty. W tym stanie rzeczy, ocena Sądu I instancji co do zrealizowania podjętych przez rolnika przedsięwzięć jest nieprawidłowa. Mając na uwadze, że w niniejszej sprawie nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 151 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę A.U., jako nieuzasadnioną. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).