II GSK 275/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Przegalińska (spr.) Sędzia NSA Czesława Socha Sędzia del. WSA Jacek Kuza Protokolant Piotr Suchoń po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej R. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. z dnia 25 listopada 2009 r. sygn. akt I SA/Bk 418/09 w sprawie ze skargi R. K. na decyzję Dyrektora P. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ł. z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i odmowy przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. oddalił skargę R. K. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w Ł. z [...] lipca 2009 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia w całości decyzji z [...] marca 2006 r. przyznającej R. K. płatności bezpośrednie do gruntów rolnych oraz o odmowie przyznania R. K. w/w płatności na 2005 r. Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym: Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. decyzją z [...] marca 2006 r. przyznał R. K. wnioskowane płatności bezpośrednie do gruntów rolnych na rok 2005 w pełnej wysokości.Następnie organ ten postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. z urzędu wznowił postępowanie w sprawie z powodu stwierdzenia istotnych dla sprawy nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów istniejących w dniu wydania decyzji, nieznanych organowi w dniu wydania decyzji, do których należą oświadczenie wnioskodawcy z dnia 19 listopada 2007 r.oraz protokół z kontroli z dnia 14 lutego 2008 r. W wyniku postępowania wznowieniowego, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. wydał decyzję w dniu [...] maja 2009 r., którą uchylił dotychczasową decyzję z dnia [...] marca 2006 r. oraz odmówił przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżący nie użytkował działek, w stosunku do których wnioskował o przyznanie płatności. Rozpoznając odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia, Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wskazał, że w świetle art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych płatności te przysługują producentowi rolnemu na będące w jego posiadaniu grunty rolne o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha utrzymywane w dobrej kulturze rolnej, przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Powołując się na wyrok II SA/Bk 718/04 organ wskazał, że celem ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych było finansowe wspieranie producentów rolnych czyli osób (organizacji), które faktycznie uprawiają grunty rolne, chociaż nie są ich właścicielami. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone w sprawie postępowanie dowodowe wykazało, iż skarżący nie władał działkami, w stosunku do których ubiegał się o płatności. Świadek F. J. zeznał, że od 2004 r. do sierpnia 2006 r. użytkował działkę ewidencyjną nr 14/2 – kosił trawę i wypasał bydło na podstawie ustnej umowy dzierżawy ze skarżącym oraz był wyłącznym użytkownikiem przedmiotowej działki. Z kolei świadkowie J. M. T., D. T., M. G., Z. Ć. i M. B. zeznali, iż posiadaczem działek ewidencyjnych: nr 83/3, nr 83/4, nr 85/5 i nr 85/10 w 2004 r. był J. M. T., zaś od maja 2005 r. działki te użytkuje D. T. Z kolei świadek Z. Ć. zeznał, iż od 2000 r. do dnia rozprawy włącznie samodzielnie użytkuje działki ewidencyjne nr 14/1 i 16 oraz wschodnią część działki ewidencyjnej nr 85/10 poprzez wypas bydła na podstawie ustnej umowy dzierżawy. Ponadto w trakcie rozpraw administracyjnych, na których przesłuchano w/w świadków, skarżący nie kwestionował i nie wnosił uwag do zeznań świadków oraz przyznał, że w latach 2004-2006 grunty rolne, stanowiące jego gospodarstwo rolne, faktycznie użytkowali w/w świadkowie. W skardze na powyższą decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. podniesiono, że organ powołał się na "ustną umowę dzierżawy", której nigdy w rzeczywistości nie było, a pojęcie to jest świadkom obce. Dlatego też świadkowie ci złożyli w dniu 23 maja 2009 r. dodatkowe oświadczenie uzupełniające i prostujące uprzednio złożone zeznania. Z oświadczenia jednoznacznie według skarżącego wynika, że sąsiedzi skarżącego nigdy nie dzierżawili należącej do niego ziemi ani nie pobierali z tego tytułu należnych rekompensat. Skarżący wskazał też na nieporozumienie jakie wynikało z wezwania na rozprawę administracyjną z 29 stycznia 2009 r., również z wezwania na rozprawę w dniu 23 kwietnia 2009 r., według którego rozprawa miała być "w sprawie ustalenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności", a w rzeczywistości rozprawa dotyczyła innego problemu, co wprowadziło skarżącego i świadków w błąd. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał przede wszystkim, iż w 2005 r. by uzyskać płatności bezpośrednie do gruntów rolnych osoba wnioskująca o płatności musiała być posiadaczem – producentem rolnym – gospodarstwa rolnego utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu ochrony środowiska, uprawiać powierzchnię działek rolnych nie mniejszą niż 1 ha o odpowiedniej strukturze upraw (art. 2 ust. 1 i 2 ustawy o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych). Jak dalej wskazał Sąd I instancji, płatności mógł zatem otrzymać jedynie posiadacz będący faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych, tzn. faktycznym producentem rolnym. Ustawodawca ustalając dopłaty bezpośrednie do gruntów miał na względzie wprowadzenie dodatkowych środków pieniężnych, które wyrównywałyby stopniowo szanse gospodarstw wiejskich. Takie rozumienie posiadania, jako faktycznego użytkowania gruntów rolnych, wiąże się z celem tych dopłat, czyli dofinansowaniem do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Dopłaty nie były więc przewidziane dla właścicieli, którzy dysponują jedynie tytułem własności i nie zajmują się produkcją rolną. W ocenie Sądu I instancji, organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że skarżący występując o płatności na 2005 rok faktycznie nie użytkował posiadanych gruntów rolnych. Były bowiem one użytkowane przez J. T., D. T., Z. Ć. i F. J. Jak zaznaczył Sąd I instancji, wynika to jednoznacznie z zeznań świadków, jak też z wyjaśnień samego skarżącego. Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że świadkowie zostali wprowadzeni w błąd przez osobę prowadzącą przesłuchanie, m.in. przez podyktowanie im nieznanych pojęć prawnych, Sąd uznał zarzut ten za nieuzasadniony. Wszyscy świadkowie potwierdzili podpisem złożone zeznania, a skarżący obecny przy przesłuchaniu nie zgłaszał żadnych zastrzeżeń co do sposobu prowadzenia przesłuchania czy sporządzenia protokołu, co więcej sam potwierdził, że nie użytkował deklarowanych działek i oddał je w dzierżawę ustną i przyznał, że w latach 2004-2006 grunty stanowiące jego gospodarstwo były użytkowane przez w/w świadków. Sąd nie znalazł jakichkolwiek podstaw by podważyć wiarygodność uzyskanych przez organ zeznań. Nie uwzględnił też argumentacji skarżącego, że ani świadkowie ani on sam nie rozumieli co oznacza pojęcie dzierżawy, która jest umową powszechnie stosowaną w obrocie. Jak zaznaczył Sąd, świadkowie wskazywali, że to oni użytkowali grunty i to na własne potrzeby. W ocenie Sądu, organ miał też podstawy, by nie dać wiary przedłożonemu przez skarżącego oświadczeniu świadków, w którym zaprzeczają oni wcześniejszym zeznaniom, podkreślił przy tym, iż pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiany z dowodem z zeznań świadków, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa. Organ dysponując jednoznacznymi zeznaniami złożonymi na rozprawie administracyjnej, prawidłowo nie uwzględnił późniejszych zmian tych zeznań, które nastąpiły po odmowie skarżącemu płatności. Sąd odniósł się też do zarzutu skarżącego, że na wezwaniu na rozprawę administracyjną jako jej przedmiot wskazano ustalenie powierzchni gruntów do przyznania płatności podkreślając, że skarżący brał udział w rozprawie, na której wyszły na jaw nowe okoliczności także dla organu, nie może zatem twierdzić, że został zaskoczony przez organ. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. rozporządzenia Komisji (WE) nr 1444 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115 odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych przez niezastosowanie załączników do tegoż rozporządzenia określających pojęcie gospodarstwa rolnego i sposobu zarządzania gospodarstwem do sytuacji jak wytworzyła się w gospodarstwie skarżącego, co skutkowało również naruszeniem art. 8 k.p.a. – poprzez przyjęcie, iż skarżący nie jest faktycznym posiadaczem gospodarstwa rolnego, a w szczególności poprzez błędne przyjęcie, iż nie włada on swoim gospodarstwem w sposób faktyczny i fizyczny oraz, że nie użytkował swojej ziemi, a nadto spowodowało to nieprawidłową ocenę współpracy skarżącego z innymi rolnikami przesłuchanymi w charakterze świadków. Zarzut naruszenia przepisów postępowania został przedstawiony jako naruszenie art. 134 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez jego niezastosowanie, niedokonanie oceny naruszenia: - art. 71 k.p.a. w protokołach przesłuchania świadków przez Agencję, z których wynika, iż były "uzupełnione" niezgodnie z zasadą wynikającą z przepisu art. 71 k.p.a., co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy i uznanie, iż skarżącemu należy cofnąć przyznane dopłaty rolne; - art. 75 § 1 k.p.a. przez nieuznanie za dowód w sprawie oświadczenia złożonego przez świadków po ich przesłuchaniu w postępowaniu przed Kierownikiem Agencji mimo oczywistego naruszenia art. 71 k.p.a., a dowodem może być wszystko co przyczynić się może do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem; - nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia do podnoszonego przez skarżącego zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. przez organ I instancji poprzez niewskazanie podstawy do wzruszenia dotychczasowej decyzji ostatecznej, a w szczególności niewskazanie jakie to nowe fakty czy nowe dowody istniejące w dacie wydania zmienionej decyzji dały podstawę do wzruszenia prawomocnej ostatecznej decyzji. Podnosząc powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I Instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wskazany zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej przytoczył fragment definicji gospodarstwa rolnego oraz posiadacza gospodarstwa rolnego znajdujących się w powołanym w zarzucie rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 1444/2002. Następnie stwierdził, że ponieważ posiadaczem gospodarstwa rolnego jest osoba fizyczna, grupa osób fizycznych lub osoba prawna, na której rachunek i w imieniu której gospodarstwo jest prowadzone oraz która odpowiada za nie prawnie i ekonomicznie, tzn. podejmuje ryzyko ekonomiczne gospodarstwa, a w sprawie nie ulega wątpliwości, że kierownictwo przedmiotowego gospodarstwa było w gestii skarżącego (bo on decydował gdzie i co ma być robione, gdzie wypas, gdzie założyć elektrycznego pastucha, a gdzie będzie sadzony lub odsadzany las) i on odpowiadał ekonomicznie za to gospodarstwo, to on powinien być traktowany jako faktyczny posiadacz tego gospodarstwa. Wyjaśniając sposób prowadzenia przedmiotowego gospodarstwa rolnego, skarżący wskazał, że korzystając z pomocy miejscowych mieszkańców początkowo im płacił za zmianę sposobu zagospodarowania ziemi, a potem "w ramach niejako wspólnego gospodarzenia zgadzał się na częściowe oddawanie pokosu siana i wypas po pokosach". Ciągle jednak to on decydował o wszystkim i wszystko było czynione za jego zgodą. Odnosząc się do wadliwego ustalenia organu, co do wydzierżawienia przedmiotowych działek, skarżący podniósł, że znaczenie słowa dzierżawa w warunkach wiejskich jest inne niż w kodeksie cywilnym, bo dzierżawa może być zawarta "w interesie właściciela i osoby trzeciej wspomagającej swoją pomocą właściciela". Uzasadniając zarzut naruszenia przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej wyjaśnił, że oba protokoły rozpraw, których zapisy stały się podstawą ustaleń postępowania administracyjnego, zostały sporządzone w sposób rażąco naruszający art. 71 kpa. Znajdujące się w nich poprawki, które nie zostały omówione w treści protokołu, ani parafowane przez świadka i skarżącego, mogą sugerować celowe zmiany w zapisach protokołu w bliżej nieokreślonym terminie, bowiem w wyniku tych poprawek został zmieniony sens niektórych wypowiedzi i to w sposób, który okazał się niekorzystny dla skarżącego. Jako przykład takiej poprawki zawartej w protokole z dnia 29 stycznia 2009 r., skarżący wskazał stronę 17 wers 3 rękopisu, która w wersji pierwotnej brzmiała: "wg wiedzy świadka aktualnie użytkuje działki Pan K.", a po skreśleniu wyrażenia "wg wiedzy", poprawieniu słowa "świadka" na "świadek" oraz dodaniu litery "a" do słowa Pan i liter "ego" po słowie K., wyszło całkiem odwrotne sformułowanie w brzmieniu: "świadek aktualnie użytkuje działki Pana K.". W skardze przytoczono jeszcze dziewięć innych przykładów poprawek protokołu rozprawy z dnia 29 stycznia 2009 r. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzucono ponadto, że pisane pismem drukowanym części protokołu wydają się być przygotowane przed rozprawą i ewentualnie odczytane w jej trakcie. O ile zapisy części drukowanej protokołu z dnia 29 stycznia 2009 r. są jeszcze zrozumiałe dla przeciętnego człowieka, to zapisy protokołu z dnia 23 kwietnia 2009 r. w formie drukowanej są już wykładem na temat prawa, a nadto z nieznanych przyczyn zmienił się cel rozprawy z ustalenia powierzchni kwalifikujących się do przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych w protokole z 29 stycznia 2009 r., na ustalenie posiadania i użytkowania przez skarżącego gruntów rolnych w latach 2004-2006, w protokole z 23 kwietnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Autor skargi kasacyjnej oparł ją na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a., zarzucając zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty procesowe, gdyż dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowane przez sąd przepisy prawa materialnego. Przystępując zatem do analizy wskazanych naruszeń przepisów postępowania, należy na wstępie zauważyć, że skarżący zarzucił naruszenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przepisu art. 134 p.p.s.a. nie precyzując, o którą z norm zawartych w tym przepisie (składającym się z dwóch jednostek redakcyjnych) mu chodzi. Ponieważ jednak formułując ten zarzut skarżący wyjaśnił, że naruszenie tego przepisu miało polegać na niedokonaniu oceny naruszeń przepisów postępowania popełnionych przez organ administracji, należy przyjąć, że skarga kasacyjna w dostateczny sposób wskazała, iż zarzucane naruszenie dotyczy art. 134 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wynika stąd, że Sąd pierwszej instancji ma obowiązek z urzędu skontrolować zaskarżoną decyzję i w razie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uwzględnić skargę (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). W związku z tym uwzględnienie omawianego zarzutu skargi kasacyjnej możliwe byłoby tylko wtedy, gdyby NSA stwierdził, że mimo naruszenia przez organ II instancji przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, WSA tego naruszenia nie dostrzegł i skargę oddalił. Taka sytuacja jednak w sprawie nie zachodziła. Pierwszym z naruszeń przepisów postępowania, którego w ocenie skarżącego nie dostrzegł sąd pierwszej instancji, było pogwałcenie przez organ I instancji przepisu art. 71 kpa. Zgodnie z tym przepisem skreśleń i poprawek w protokole należy tak dokonywać, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne. Skreślenia i poprawki powinny być stwierdzone w protokole przed jego podpisaniem. Aczkolwiek autor skargi kasacyjnej myli się co do sposobu dokonywania skreśleń i poprawek, jaki według tego przepisu powinien być stosowany przy sporządzaniu protokołu (przepis ten nie wymaga parafowania wszystkich skreśleń i poprawek przez świadka i stronę, a tylko stwierdzenia ich dokonania przed podpisaniem protokołu), to jednak istotnie, zarówno w protokole rozprawy z dnia 29 stycznia, jak i z dnia 23 kwietnia 2009 r. znalazły się skreślenia i poprawki, które nie w każdym przypadku zostały dokonane tak, aby wyrazy skreślone i poprawione były czytelne, a także dokonano skreśleń i poprawek (do których należy również zaliczyć nadpisania), które w ogóle nie zostały omówione. Te niedostrzeżone przez WSA w B. naruszenia przepisów postępowania nie mogły jednak w ocenie NSA mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogły też doprowadzić do uwzględnienia skargi, jak i skargi kasacyjnej. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej fragmenty protokołów rozpraw naruszające treść art. 71 kpa, w wersji niepoprawionej, czyli takiej, której skarżący nie kwestionuje, albo nie mają znaczenia dla oceny okoliczności istotnych dla sprawy, albo zostały w innych, niepoprawianych częściach tych samych protokołów wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości co do rzeczywistej treści zeznań złożonych przez świadków. Przykładowo można tu wskazać protokół zeznań świadka M. G.złożonych na rozprawie administracyjnej w dniu 29 stycznia 2009 r. Zawarte w tym protokole nadpisania, skreślenia i poprawki spowodowały zmianę sensu wypowiedzi świadka polegającą na określeniu, że Pan T. w latach 2004-2006 użytkował w całości wymienione w protokole działki, podczas gdy z pierwotnej wersji zeznań świadka M. G. wynika, że nie wiedział on, czy wymienione działki były użytkowane przez T. w całości. Wskazana poprawka nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ istotne w niej było nie to, kto w latach 2004-2006 uprawiał część, względnie całość przedmiotowych działek, ale czy R. K. użytkował je rolniczo w 2005 roku. Z kolei poprawki zawarte w zeznaniach świadka D. T. złożonych na tej samej rozprawie, które w ocenie autora skargi kasacyjnej spowodowały zmianę treści zeznań świadka ze stwierdzenia "Wg wiedzy świadka aktualnie użytkuje działki Pan K.", na "Świadek aktualnie użytkuje działki Pana K.", nie mogą przesłonić rzeczywistego stanu użytkowania działek R. K., skoro w dalszej części tego samego zdania świadek D. T. zeznał: "prowadzę wypas bydła", a następnie "Po drugiej stronie drogi, obok zabudowań Pana K. wszystko ogrodzone jest pastuchem i ja prowadzę tam wypas bydła. Część też odsiewałem, ponieważ trawa była słaba. Jesienią 2007 r. zostały te całe powierzchnie po stronie zabudowań i po drugiej stronie drogi, o których świadek wspomina wyżej zaorane i wiosną 2008 r. dokonano zasiewu koniczyny z trawą. Po skoszeniu wypasałem bydło" oraz "Działki te były i są użytkowane na podstawie umowy ustnej. Działki te są użytkowane na moje własne potrzeby. Wcześniej i po 2005 r. działki te użytkował mój ojciec J. M. T.". Z takich zeznań, które nie zawierają żadnych skreśleń czy poprawek wynika jednoznacznie, że w 2005 r. R. K. nie użytkował działki nr 83/3, którą objął wnioskiem o przyznanie płatności. Dalsze zastrzeżenia skarżącego do treści protokołów rozpraw dotyczące ich drukowanej i ręcznej formy, a także niezrozumiałej treści ich części sporządzonej w formie drukowanej, również nie mogły wpłynąć na wynika sprawy, ponieważ nie miały znaczenia dla jej rozstrzygnięcia. Ustalenia organów, które zostały również zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji, były bowiem oparte nie na drukowanej części protokołów rozpraw (która obejmuje przedstawienie przez kierującego rozprawą jej przedmiotu oraz wyjaśnień, dokumentów i innych dowodów zebranych przed rozprawą), ale na zeznaniach świadków przesłuchanych na tych rozprawach, które zostały zaprotokołowane pismem ręcznym. Wcześniejsze przygotowanie części protokołu rozprawy, która następnie zostaje odczytana jej uczestnikom, jest powszechnie spotykaną i nie budzącą wątpliwości praktyką, zwłaszcza wtedy, gdy protokół sporządzany jest przy użyciu stosownego formularza. Nie miała też wpływu na ocenę zeznań świadków złożonych na rozprawie administracyjnej, zarzucona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej domniemana zmiana celu rozprawy. Celem przeprowadzenia rozprawy administracyjnej wynikającym z art. 89 § 2 kpa, jest między innymi potrzeba wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków. W ramach tak określonego celu mieści się ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, w tym również tych, które nie były wiadome organowi w momencie wyznaczania rozprawy, a ujawniły się w jej trakcie. Organ administracji publicznej bowiem, ma wynikający z art. 7 kpa obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywatela. Nieprawdziwa jest więc sugestia wynikająca z omawianego zarzutu, że organ administracji publicznej może w czasie rozprawy wyjaśniać tylko takie aspekty sprawy, które zakomunikował stronom w wezwaniu na tę rozprawę. Drugie domniemane naruszenie przepisów postępowania popełnione przez organy administracji, które w ocenie kasatora nie zostało dostrzeżone przez Sąd pierwszej instancji, miało polegać na nieuznanie za dowód w sprawie oświadczenia złożonego przez świadków po ich przesłuchaniu w postępowaniu przed Kierownikiem Agencji, mimo oczywistego naruszenia przepisu art. 71 kpa, choć dowodem może być wszystko co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Ten zarzut nie mógł odnieść skutku, ponieważ nie polegał na prawdzie. Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej bowiem, oświadczenia te zostały uznane za dowód w postępowaniu administracyjnym stosownie do treści art. 75 § 1 kpa. Zgodnie jednak z art. 80 kpa organ administracji ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy okoliczność wynikająca z tych oświadczeń została w sprawie udowodniona i zasadnie uznał, że nie została - odmawiając pisemnym oświadczeniom świadków wiarygodności. Ocenę taką zaakceptował również WSA w B. Podzielając to stanowisko należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż pisemne oświadczenie osoby fizycznej co do postrzeżonych przez nią faktów jest jedynie dokumentem prywatnym i nie może być utożsamiane z dowodem z zeznania świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa (wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2003 r., I SA 2282/01, LEX 159221). Pojęcie dokumentu prywatnego nie jest znane kodeksowi postępowania administracyjnego. Powszechnie przyjmuje się jednak, że posiłkowo można w odniesieniu do tych dokumentów stosować regulację prawną zawartą w art. 245 k.p.c. Według tego przepisu natomiast, dokument prywatny stanowi dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie. Różnica w wartości dowodowej dokumentu prywatnego i zeznania świadka wynika przede wszystkim z faktu, że świadek składa zeznania po uprzedzeniu go przez organ administracji publicznej o odpowiedzialności za fałszywe zeznania (art. 83 §3 kpa), a osoba składająca pisemne oświadczenie w formie dokumentu prywatnego, nie jest obciążona taką odpowiedzialnością, co może mieć wpływ na treść i prawdziwość składanych oświadczeń. Ponadto świadek składając zeznania na rozprawie administracyjnej, odpowiada na konkretne pytania prowadzącego rozprawę, a także obecnych stron. Składając natomiast pisemne oświadczenie, oświadcza to co sam chce, bez możliwości uzupełnienia, czy uściślenia podanych faktów. Poza tym należy zauważyć, że pisemne oświadczenia świadków z dnia 23 maja 2009 r., na które powoływał się skarżący, nie zostały przez nich sporządzone, a tylko podpisane, co dodatkowo może wywoływać wątpliwości, co do wiarygodności, kompletności i rzetelności podanych w oświadczeniu faktów. W ramach zarzutu naruszenia przepisów postępowania w skardze kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji nie ustosunkował się do zarzutu naruszenia art. 145 k.p.a. przez organ I instancji poprzez niewskazanie, jakie to nowe fakty czy nowe dowody istniejące w dacie wydania zmienionej decyzji dały podstawę do wzruszenia prawomocnej ostatecznej decyzji. Jednakże zarzut ten nie został usprawiedliwiony przez wskazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przechodząc do oceny złożonego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego, należy na wstępie zauważyć, że zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie stanowiskiem, to co w art. 174 pkt 1 określono jako "niewłaściwe zastosowanie" jest niczym innym, jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Sąd administracyjny bowiem w istocie nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. Ponadto należy pamiętać, że choć art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wyraźnie o tym nie stanowi, naruszenie prawa materialnego może także polegać na niezastosowaniu tego przepisu prawa, który winien być zastosowany. Innymi słowy, jeżeli w konkretnym stanie faktycznym istniały podstawy do dokonania subsumcji, to niezastosowany przez sąd przepis prawa materialnego może stanowić podstawę skargi kasacyjnej (por. wyrok SN: z dnia 24 stycznia 1997 r., II UKN 68/96, OSNAPiUS 1997, nr 18, poz. 351; z dnia 3 lipca 1997 r., I CKN 179/97, Lex nr 81132, a także końcową część uzasadnienia wyroku NSA z 14 kwietnia 2004 r., OSK 121/04, ONSAiWSA 2004, nr 1, poz. 11). Zarzucone w skardze kasacyjnej naruszenie prawa materialnego miało polegać właśnie na niezastosowaniu przepisów załącznika do rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE z dnia 24 listopada 1999 r. odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów dotyczących przeglądów struktury gospodarstw rolnych, co należało odczytać jako zarzut popełnionej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny nieprawidłowej oceny niezastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Tak odczytany zarzut skargi kasacyjnej nie zasługiwał jednak na uwzględnienie, ponieważ powołane w skardze kasacyjnej przepisy nie miały zastosowania w sprawie zakończonej decyzją zaskarżoną do WSA, przez co sąd I instancji nie popełnił błędu nie stosując art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji cech charakterystycznych, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, odnoszących się do badań statystycznych w zakresie struktury gospodarstw rolnych - Dz. U. UE. L.02.216.1 ze zm., (a nie jak błędnie powołano w skardze kasacyjnej, zmieniające decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych), zmieniło brzmienie załącznika I do decyzji Komisji 2000/115/WE, który po tej zmianie zawiera wspólnotowe definicje przeznaczone do stosowania we wspólnotowych przeglądach struktury gospodarstw rolnych wraz z dotyczącymi ich wyjaśnieniami i przykładami. Już z tytułu tego załącznika, a nadto z jego treści wynika, że zawarte w nim definicje, w tym powoływana przez skarżącego definicja gospodarstwa rolnego i posiadacza gospodarstwa rolnego, nie dotyczą zagadnień płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale problematyki przeglądów struktury gospodarstw rolnych w celu tworzenia porównywalnych statystyk wspólnotowych dotyczących struktury gospodarstw rolnych oraz badania metod produkcji rolnej (art. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE Nr 1166/2008 z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie badań struktury gospodarstw rolnych i badania metod produkcji rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 571/88 - Dz.U.UE.L.08.321.14). Taki cel wprowadzenia tych definicji, zasadniczo odmienny od celów i założeń wspólnej polityki rolnej, w ramach której przyznawane są rolnikom płatności bezpośrednie, nie pozwala na ich, nawet odpowiednie stosowanie w sprawach dotyczących takich płatności. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że również na gruncie wspomnianego Załącznika przyjmuje się, że wydzierżawionego gruntu nie można uważać za część gospodarstwa właściciela, ale zawsze za przynależny do gospodarstwa dzierżawcy, a użytki rolne uprawiane przez dzierżawcę, to grunty wydzierżawione przez gospodarstwo w zamian za uprzednio uzgodnioną stałą opłatę dzierżawną (pieniężną, w naturze lub inną), na co istnieje pisemna lub ustna umowa dzierżawy (pkt C/2 I. i II. Załącznika I do Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 1444/2002). Skoro więc w sprawie niewadliwie ustalono, że działki objęte wnioskiem skarżącego o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, były w 2005 r. użytkowane rolniczo przez przesłuchanych świadków, na podstawie ustnych umów dzierżawy, to nawet na gruncie przepisów, których niezastosowanie zarzucono w skardze kasacyjnej, nie można by przyjąć, że Sąd I instancji wadliwie rozstrzygnął sprawę. Ponieważ skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.