I SA/Bd 630/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirella Łent Sędziowie Sędzia WSA Leszek Kleczkowski (spr.) Sędzia WSA Halina Adamczewska-Wasilewicz Protokolant Asystent Sędziego Agnieszka Kujawa po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności do gruntów rolnych na rok 2007 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz S. W. kwotę 440 złotych (czterysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu 14.05.2007 r. S. W. wniósł o przyznanie jednolitej płatności obszarowej (JPO) oraz uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) do powierzchni grupy upraw podstawowych do działek rolnych o łącznej powierzchni 82,87 ha. Następnie w dniu 29.05.2007 r. złożył zmianę do wniosku, wpisując dla deklarowanych działek rolnych A, B, C, D, E oraz F grupę upraw RE UPO rzepak, załączając umowę kontraktacji z [...] Zakładami Tłuszczowymi ADM S. W dniu 17.09.2007 r. skarżący przedłożył w BP ARiMR w B. deklarację o ilości zebranych i dostarczonych roślin energetycznych do zatwierdzonej pierwszej jednostki przetwórczej. W dniu 27.02.2008 r. do organu wpłynęły dokumenty przekazane przez BP w W., potwierdzające zaprzestanie użytkowania rolniczego przez producenta w dniu 28.09.2007 r. zadeklarowanych we wniosku działek ewidencyjnych m 60 i 61 (gmina K., obręb R.): umowa sprzedaży ww. działek zawarta w formie aktu notarialnego, wypis z rejestru gruntów oraz oświadczenie A. S. będącego użytkownikiem spornych działek od dnia 28.09.2007 r. W związku z powyższym Kierownik BP w B. wezwał wnioskującego do złożenia wyjaśnień. W odpowiedzi skarżący oświadczył, iż sprzedał je w dniu 15.05.2007 r., a wydanie działek nastąpiło 28.09.2007 r. Decyzją z dnia [...] Kierownik BP w B. odmówił przyznania wnioskowanych płatności ze względu na stwierdzone w trakcie kontroli "przedeklarowanie" wynoszące 38,44 %. W odwołaniu producent wskazał, iż sprzedał działki m 60 i 61 w dniu 15.05.2007r., lecz zaprzestał ich użytkowania po zebraniu zbiorów, tj. w dniu 28.09.2007 r. Podniósł, iż w niniejszej sprawie należy stosować przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w brzmieniu przed nowelizacją, a jedynym przepisem, który odnosi się do zmiany posiadacza w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji jest art. 21 ww. ustawy, który stanowi odpowiednik art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) m 796/2004. Zdaniem odwołującego, w powyższych przepisach jest mowa o przyznaniu płatności rolnikowi przejmującemu gospodarstwo w całości. Decyzją z dnia [...] Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z dnia [...] o odmowie przyznania S. W. płatności bezpośrednich. Wyjaśnił, iż podstawą prawną określającą warunki i tryb udzielania producentom rolnym płatności bezpośrednich jest ustawa z dnia 26 stycznia 2007 roku o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej (Dz. U. Nr 35, poz. 217 ze zm.). Wskazał, iż pojęcie posiadania definiuje w art. 336 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny, jako stan faktyczny, związany z wykonywaniem władztwa nad rzeczą wraz z wolą wykonywania uprawnień dla siebie. Za posiadacza rzeczy uważa się tego, kto nią faktycznie włada jako właściciel (posiadacz samoistny), jak i tego, kto nią włada jako użytkownik, najemca, dzierżawca lub mający inne prawo, z którym łączy się określone władztwo nad cudzą rzeczą (posiadacz zależny). Posiadanie rozumiane jako swoistego rodzaju władztwo nad rzeczą może być wyrazem wykonywania prawa, a także może to być władztwo, które nie jest związane z prawem. Organ odwoławczy stwierdził, iż wnioskodawca w dniu złożenia wniosku do dnia wydania decyzji w sprawie płatności do gruntów rolnych musi faktycznie dzierżyć dane grunty, to znaczy wykonywać wobec nich wszelkie władztwo tych gruntów oraz fizycznie je posiadać. Skoro wnioskujący utracił fizyczne władztwo nad działkami nr 60 i 61 w dniu 28.09.2007 r., tj. przed wydaniem decyzji w sprawie płatności bezpośrednich, to należy je wykluczyć z płatności. Organ podniósł, że producent podpisując wniosek o przyznanie płatności na rok 2007, w części VIII wniosku "Oświadczenia i Zobowiązania" stwierdził, iż znane mu są zasady przyznawania płatności oraz zobowiązał się jednocześnie do niezwłocznego informowania o każdej mogącej nastąpić zmianie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności, w szczególności, gdy dotyczy ona przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego. Zdaniem organu wnioskujący nie dopełnił powyższego obowiązku. Dyrektor [...] Oddziału Agencji wskazał na treść art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, według którego jeżeli różnica między zadeklarowaną powierzchnią we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 30 %, lecz nie więcej niż 50 %, wówczas rolnikowi nie przyznaje się pomocy w danym roku. Ponadto przytoczył treść art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianych schematów w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.) w związku z § 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniająca oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności (Dz. U. Nr 46, poz. 309 ze zm.), zgodnie z którymi, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną przekracza 20 %, wówczas dla tej grupy upraw nie jest przyznawana żadna pomoc finansowa. Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze przepis art. 7a ust. 1 ww. ustawy należało również odmówić przyznania dodatkowej krajowej płatności do upraw roślin energetycznych do powierzchni uprawy rzepaku, która ma charakter pomocy de minimis w sektorze rolnym lub w sektorze rybołówstwa. Odmowa przyznania wnioskowanych płatności wynikała więc ze stwierdzonego podczas kontroli administracyjnej "przedeklarowania" powierzchni, które wyniosło 38,44 %. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonych decyzji. Zarzucił naruszenie art. 7 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a nadto naruszenie przepisów rozporządzenia Komisji nr 1793/2004 oraz rozporządzenia Rady nr 1782/2003 poprzez ich błędną wykładnię. W jego ocenie organy administracji nieprawidłowo zinterpretowały przepisy prawa regulujące kwestię przyznania płatności. W ocenie strony sprzedaż działek zgłoszonych we wniosku przed dniem wydania decyzji nie pozbawia go prawa otrzymania dopłat. Skarżący podkreślił, iż płatności są przyznawane rolnikowi, który faktycznie posiadał i uprawiał grunty wskazane we wniosku. Twierdzi, iż jedynym przepisem, który odnosi się do zmiany posiadacza w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia wydania decyzji jest art. 21 ww. ustawy, który stanowi odpowiednik art. 74 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004. Wyjaśnił, iż w powyższe przepisy odnoszą się do sytuacji przekazania całego gospodarstwa, a nie jedynie części. Zdaniem strony nieterminowe wydawanie decyzji wpływa na ograniczanie swobody dysponowania prawem własności, podając w uzasadnieniu skargi hipotetyczne sytuacje producentów, którzy utracili posiadanie gruntów przed i po wydaniu decyzji w sprawie płatności, bądź to zawarli umowę przedwstępną dot. sprzedaży gospodarstwa. Skarżący wskazał na brak przepisu, który odmawia przyznania płatności w zaistniałej sytuacji. Zaznaczył ponadto, iż orzeczenie na które powołał się organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję nie może stanowić przykładu dla rozstrzygnięcia w jego sprawie. Uznał, iż istotnym jest ustalenie osoby użytkownika gruntów w okresie za jaki są przyznawane płatności, a nie w dacie wydania decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej uchylenie przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2008 r., złożonym na rozprawie, skarżący podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Wskazał również na treść art.44 ust.3 rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji organu odwoławczego z punktu widzenia jej legalności, tj. zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z brzmienia art. 145 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) wynika, że zaskarżona decyzja winna ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem stwierdzić należy, że decyzja ta narusza prawo. Zgodnie z art.4 ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej (Dz. U. nr 44, poz.262) do postępowań w sprawach przyznania płatności lub płatności cukrowej wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną do dnia wejścia w życie powyższej ustawy (15 marca 2008 r.), stosuje się przepisy dotychczasowe. Skarżący wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2007 złożył w Biurze Powiatowym ARiMR w B. w dniu 14 maja 2007 r. i sprawa nie została zakończona decyzją ostateczna przed wskazana datą, zatem w przedmiotowej sprawie zastosowania mają przepisy w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 29 lutego 2008 r. o zmianie ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej oraz ustawy o opłacie skarbowej. Stan faktyczny sprawy jest niesporny. Skarżący w dniu 14 maja 2007 r. złożył wniosek o przyznanie płatności do gruntów na rok 2007. W dniu 15 maja 2007r. sprzedał działki nr 60 i 61 położone w R., objęte tym wnioskiem, A. S. Wydanie tych działek nastąpiło 28 września 2007 r. Do tego czasu skarżący rolniczo je użytkował. Organy administracji uznały, że strona powinna być posiadaczem działek rolnych objętych wnioskiem o przyznanie płatności do momentu wydania przez organ decyzji w sprawie płatności. Zdaniem organu odwoławczego warunek posiadania gruntów musi być spełniony zarówno w dniu składania wniosku, jak i w dniu wydania decyzji. Ponieważ w dniu wydania decyzji wnioskodawca nie był w posiadaniu działek nr 60 i 61, odmówiono mu przyznania płatności na rok 2007. Na rozprawie w dniu 10 grudnia 2008 r. pełnomocnik organu wskazał, że podstawą prawną powyższego rozstrzygnięcia jest art.7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. W myśl tego przepisu rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004. Należy podkreślić, że w przepisie tym mówi się tylko o posiadaniu gruntów rolnych. Płatność do gruntów rolnych przysługuje osobie, która faktycznie, rolniczo użytkuje grunty rolne (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2008 r., II GSK 383/08). W przepisie tym nie stanowi się natomiast, że rolnik, aby otrzymać płatności musi posiadać grunty do momentu wydania decyzji. Ponadto w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 7 ust.2, art.3 ust.2 pkt 3 tej ustawy, art.138 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 w odniesieniu do systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania odłogowanych gruntów do produkcji surowców, art.51 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników oraz §8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2007 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania tej płatności. Należy zauważyć, że z żadnego ze wskazanych przepisów nie wynika, aby warunkiem przyznania płatności było posiadanie przez rolnika gruntów do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Powyższy warunek nie został również sformułowany w przepisach przywołanych w podstawie prawnej decyzji organu I instancji - ar.5 ust.1, art.7 ust.1, 2 i 3, art.7a i 19 ust.1 ustawy o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej. Zgodnie z art. 107 §1 i §3 k.p.a. decyzja powinna zawierać uzasadnienie prawne i faktyczne. Uzasadnienie faktyczne decyzji zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł dowodów, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, uzasadnienie prawne zaś zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Należy podkreślić, że uzasadnienie prawne nie może ograniczać się do przytoczenia przepisów prawa, lecz musi zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji. Organ administracji jest zatem obowiązany szczegółowo uzasadnić, dlaczego zastosował określony przepis do ustalonego stanu faktycznego oraz jaka jest treść normy prawnej. W rozpatrywanej sprawie organy przytoczyły szereg przepisów prawnych, jednakże nie wyjaśniły ich rozumienia - w powiązaniu z okolicznościami faktycznymi - w taki sposób, aby można było z nich wyprowadzić konkluzję, że rolnik powinien posiadać grunty rolne do momentu wydania decyzji w sprawie płatności. Taki zaś wniosek wprost z tych przepisów nie wynika. Stanowisko Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B., że przyznanie płatności osobie, która w dacie wydania decyzji nie była posiadaczem gruntów rolnych stanowi rażące naruszenia prawa nie znajduje oparcia w przytoczonych przez ten organ przepisach. Tym samym doszło do naruszenia art.107 §1 i §3 k.p.a. Należy również zauważyć, że zgodnie z art.1 pkt 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach do gruntów rolnych i płatności cukrowej ustawa ta określa zasady i tryb: a) przyznawania rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej, b) przeprowadzania kontroli, c) wypłaty rolnikom płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej oraz płatności cukrowej - w zakresie nieokreślonym w przepisach Unii Europejskiej lub przewidzianym w tych przepisach do określenia przez państwo członkowskie Unii Europejskiej. Zgodnie z art.44 ust.3 rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001, brzmieniu obowiązującym w 2007 r., rolnik zgłasza działki odpowiadające kwalifikującemu się hektarowi powiązanemu z uprawnieniem do płatności. Za wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, działki takie powinny pozostawać w dyspozycji rolnika przez okres co najmniej 10 miesięcy, począwszy od daty, która zostanie określona przez dane Państwo Członkowskie, przy czym data ta nie może być wcześniejsza niż dzień 1 września roku kalendarzowego poprzedzającego rok złożenia wniosku dotyczącego uczestnictwa w systemie płatności jednolitych. Organy administracji w ogóle nie rozważały możliwości zastosowania wyżej wymienionego przepisu w sprawie. Obowiązek odniesienia się organu do możliwości zastosowania tego przepisu wynika z art. 8 i art. 11 k.p.a. W myśl tych uregulowań organy obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawna obywateli (art. 8 k.p.a.), jak również wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwianiu sprawy (art. 11 k.p.a.). Ten ostatni przepis wyraża zasadę przekonywania, która wyraża się m.in. w tym we właściwym prawnym uzasadnieniu decyzji. Trudno mówić o wykonaniu tych obowiązków, gdy organ pomija w swoich rozważaniach przepis mogący mieć istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Należy także zauważyć, że w piśmie procesowym z dnia 9 grudnia 2008 r., złożonym na rozprawie, skarżący zarzucił organowi naruszenie art.44 ust.3 rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003. Jeżeli zdaniem organu powyższy przepis nie może mieć w sprawie zastosowania, organ powinien jasno i sposób przekonywujący wyjaśnić stronie powody swojego rozstrzygnięcia. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145§1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji. Na podstawie art.152 cyt. ustawy Sąd określił, iż zaskarżona decyzja nie może być wykonana w całości. O kosztach sądowych postanowiono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. L. Kleczkowski M. Łent H. Adamczewska - Wasilewicz