IV SA/Po 694/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie NSA Ewa Makosz-Frymus WSA Maciej Dybowski (spr.) Protokolant Sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi W. W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienie środka odwoławczego oddala skargę /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2007 r. Z. S. i Z. S. wystąpili o ustalenie warunków zabudowy obejmującej zmianę sposobu użytkowania budynku mieszkalno-handlowego przy ul. [...] na budynek mieszkalno-usługowo-handlowy z lokalem gastronomicznym (k. 20 akt administracyjnych). Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2007 r.) Prezydent Miasta [...] (dalej Prezydent) na podstawie art. 54 w związku z art. 64 ust. 1, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 80/03/717 ze zm., dalej upzp) oraz art. 104 i 107 kpa ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru istniejącego budynku mieszkalno-handlowego z przeznaczeniem tej części na cele usługowe (gastronomia [...]; k. 81-78, 75 akt administracyjnych). Dnia [...] czerwca 2007 r. mieszkańcy [...] wnieśli odwołanie od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] lipca 2007 r.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej SKO bądź Kolegium) na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 134 kpa stwierdziło niedopuszczalność odwołania [...] [...] od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części parteru budynku mieszkalno-handlowego z przeznaczeniem na cele usługowe położonego w [...] przy ul. [...] (k. 139-138 akt administracyjnych). Pismem z dnia [...] września 2007 r. W. W. wniosła skargę na powyższe postanowienie domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2007 r. (k. 3-4 akt II SA/Po 528/08). Prawomocnym wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2008 r. II SA/Po 528/08 (dalej wyrok II SA/Po 528/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżone postanowienie "oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta [...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał w pierwszej kolejności, że odwołanie złożone przez [...][...]zostało w wadliwy sposób podpisane. Podpis za więcej niż jedną osobę nie może być uznany za podpis wszystkich tych osób. Na odwołaniu złożono podpis w liczbie mnogiej: "W. i Z. W.". Należy uznać, że narusza to art. 128 w zw. z art. 63 § 3 kpa. Takie uchybienie wymagało wezwania odwołujących się do prawidłowego podpisania odwołania, ewentualnie do doprecyzowania, który z nich wnosi odwołanie. Nadto, z odwołania wynika, że [...] i [...] złożyli je "w imieniu Mieszkańców Osiedla [...]". Potwierdza to także nagłówek pisma. Kwestii kto i w czyim imieniu wniósł odwołanie, organ w ogóle nie wyjaśnił, naruszając w konsekwencji art. 7 i 77 kpa. Kolegium uchybiło również art. 61 § 1 w zw. z art. 9 kpa. Z pisma wynika, że Skarżąca wnosiła o wznowienie postępowania, ze względu na przesłankę określoną w art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Organ nie ustosunkował się do tego wniosku i przyjął, że pismo Skarżącej jest odwołaniem (art. 127 § 1 kpa). Organ kwalifikując pismo jako odwołanie, nie odniósł się w ogóle do wniosku Strony o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Co prawda, wniosek o przywrócenie terminu nie znajduje się w aktach administracyjnych, co nie zmienia faktu, że kwestia ta winna być przez organ dokładnie wyjaśniona (art. 7 i 77 kpa). Sąd wskazał, że organ drugiej instancji - w przypadku wniesienia odwołania na decyzję o warunkach zabudowy - winien badać czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego lub obowiązku osoby wnoszącej odwołanie. Należy mieć przy tym na względzie, że obowiązujące przepisy nie wykluczają uznania właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości położonych dalej za strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy (wyrok NSA z 28.9.2006 r. - II OSK 726/06, niepubl.; k. 101, 104-110, 131-132,164-165 akt II SA/Po 528/08). Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2009 r.) SKO na podstawie art. 17 pkt 1, art. 127 § 2 i art. 134 kpa stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu wskazano, że na pierwszej rozprawie przeprowadzonej dnia [...] lutego 2009 r. W. W. oświadczyła, że Jej pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. jest odwołaniem od decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2007 r. Na rozprawie odwołanie zostało w sposób prawidłowy podpisane przez W. W. Na żądanie Kolegium, w dniu [...] kwietnia 2009 r. W. W. przedłożyła pełnomocnictwo do występowania przed Kolegium udzielone jej przez [...],[...],[...],[...] i [...]. Skoro W. W. wyraźnie oświadczyła, że domaga się rozpoznania sprawy w trybie odwoławczym, to zgodnie z art. 134 kpa organ odwoławczy w pierwszej kolejności obowiązany jest podjąć czynności zmierzające do ustalenia czy odwołanie zostało wniesione w terminie. W postępowaniu odwoławczym niedopuszczalna jest weryfikacja decyzji ostatecznej, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa). Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie 14 dniowego terminu do jego wniesienia, biegnącego od dnia doręczenia decyzji stronie (art. 129 § 2 kpa). Stronie, która nie brała udziału w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, przysługuje prawo wniesienia odwołania, gdy podmiot ten, któremu organ nie doręczył ani nie ogłosił decyzji wnosi odwołanie w terminie, w jakim mogła wnieść strona, której jako ostatniej doręczono decyzję. Z akt sprawy wynika, że w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją z dnia[...] kwietnia 2007 r., uczestniczyli jedynie Z. S. i Z. S. Decyzja ta została doręczona Ich pełnomocnikowi M. W. 12 kwietnia 2007 r. (k. 15, 75 akt administracyjnych). Termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 26 kwietnia 2007 r. W. W. przy piśmie z dnia [...] czerwca 2007 r. nie dopełniła obowiązków wynikających z art. 58 kpa, bowiem łącznie z odwołaniem nie złożyła wniosku o przywrócenie terminu z wyjaśnieniem przyczyn uchybienia, a powoływanie się na dochowanie terminu do wniesienia odwołania z uwagi na pismo wniesione przez M. T. i P. T. z dnia [...] kwietnia 2007 r. (złożone również po terminie; k. 87 aktadministracyjnych) jest bezzasadne, bowiem W. W. nie była upoważniona do działania w Ich imieniu (k. 1-4 akt SKO). W skardze na postanowienie z [...] maja 2009 r. W. W podniosła, że postępowanie przed organem I instancji (zakończone decyzją z [...] kwietnia 2007 r.), w którym jako strona uczestniczyli jedynie Z. S. i Z. S., stanowi uchybienie ze strony Prezydenta i Kolegium. Już w momencie wniesienia odwołania od decyzji o warunkach zabudowy Kolegium winno wnikliwie zbadać, czy wynik tego postępowania dotyczy interesu prawnego i obowiązku osoby wnoszącej odwołanie. Zgodnie z obowiązującymi przepisami, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych dalej, winni być uznani za strony postępowania w zakresie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Kolegium winno dokładnie wyjaśnić rzeczywistą wolę Odwołujących i czuwać nad tym, by nie ponieśli szkody z uwagi na nieznajomość przepisów prawa. Odwołujący wnoszą skargi i są uznani jako strona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 06 maja 2009 r. stwierdza nieważność [...] (k. 4-5 akt IV SA/Po 694/09). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu (k. 7-9 akt IV SA/Po 694/09). Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153/02/1270 ze zm., dalej ppsa) - Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że skarga winna zostać uwzględniona, jeśli Sąd, niezależnie od zarzutów w niej podniesionych i wniosków w niej sformułowanych, stwierdzi istnienie naruszenie prawa materialnego lub procesowego, skutkujące koniecznością wzruszenia zaskarżonego aktu. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia (art. 153 ppsa). W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że "ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania" formułowane są w uzasadnieniu orzeczenia; w tym zakresie uzasadnienie orzeczenia wskazuje moc wiążącą. Ocena prawna o charakterze wiążącym dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą sposoby działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości postępowania (A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" Wolters Kluwer 2009 s. 402 uw. 1, 3, 4, s. 404 uw. 9; J. P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 377-379 uw. 1, 2, 3, 5; T. Woś w: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" LexisNexis 2008 s. 544-545 uw. 1-5). Kolegium prawidłowo zrealizowało wytyczne zawarte w wyroku II SA/Po 528/08, bowiem na rozprawie w dniu [...] lutego 2009 r. jednoznacznie wyjaśniło, że pismo W. W. z dnia [...] czerwca 2007 r. jest odwołaniem od decyzji Prezydenta z [...] kwietnia 2007r., które osobiście podpisała w imieniu swoim i męża (k. 7v akt SKO). Na rozprawie dnia 17 kwietnia 2009 r. W. W. wyjaśniła, ze o decyzji z [...] kwietnia 2007 r. nr [...] dowiedziała się z pisma Prezydenta z [...] kwietnia 2007 r., doręczonego dnia [...] maja 2007 r. (k. 14, 37-38 akt SKO, k. 86, 84-83 akt administracyjnych). Nadto wezwano W. W. do przedłożenia pełnomocnictwa udzielonego przez mieszkańców Os. [...]. Pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. Wezwana przedłożyła stosowne pełnomocnictwo do działania przed SKO, udzielone jej przez P. J., R. J., A. R., K. M. i I. M. (k. 43-49 akt SKO). Nadto Kolegium prawidłowo odniosło się do wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania wskazując, że Skarżąca nie dopełniła obowiązku wynikającego z art. 58 kpa (czemu Skarżąca nie przeczy). Trafnie Kolegium wskazało, że skoro M. i P. T. nie udzielili W. W. pełnomocnictwa do działania w ich imieniu (jak i odwrotnie – W. W. nie udzieliła pełnomocnictwa M. T. ani P. T.), to bezzasadnie Skarżąca powołuje się na dochowanie terminu wniesienia odwołania, tym bardziej, że pismo z dnia [...] kwietnia 2007 r. zostało wniesione dzień po terminie; k. 3, 11, 51 akt SKO, k. 87 akt administracyjnych). Skoro według oświadczenia złożonego przez W. W., pismo z dnia [...] czerwca 2007 r. jest odwołaniem (k. 7v, 29v akt SKO), to organ administracji w postępowaniu wstępnym obowiązany jest zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej – wniesienia odwołania – jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (art. 16 § 1 kpa). Odwołanie wnosi się do właściwego organu odwoławczego za pośrednictwem organu, który wydał decyzję (art. 129 § 1 kpa). Odwołanie wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 kpa). Termin czternastodniowy liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie. Termin do wniesienia odwołania dla strony, która została pozbawiona udziału w postępowaniu w I instancji, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Taka droga obrony interesu prawnego przez stronę pozbawiona udziału w postępowaniu zapewnia jej poszanowanie zasady dwuinstancyjności (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz". Wydanie 8 C. H. Beck, s. 598 nb 6, s. 586 nb 3 i 4). W niniejszej sprawie decyzja z [...] kwietnia 2009 r., od której Skarżąca wniosła odwołanie, została doręczona pełnomocnikowi stron – Z. S. i Z. S. dnia [...] kwietnia 2007 r. (k. 15, 75 akt administracyjnych), zatem termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu [...] kwietnia 2007 r. Z. S. i Z. S. byli jedynymi uczestnikami postępowania przed organem I instancji, tak więc termin do wniesienia odwołania należało liczyć od dnia, w którym doręczona została im przedmiotowa decyzja (wyrok z 24.X.2007 r. II SA/Ol 805/07 dostępny w Internecie na stronie http:// cbois.nsa.gov.pl/). Natomiast Skarżąca odwołanie od decyzji z [...] kwietnia 2007 r. wniosła dopiero [...] czerwca 2007 r. (bezsporne i wiążące ustalenie Sądu w uzasadnieniu wyroku II SA/Po 528/08 – k. 29v akt SKO) - w 40 dniu od doręczenia Jej w dniu [...] maja 2007 r. pisma Prezydenta z dnia [...] kwietnia 2007 r., z którego dowiedziała się o decyzji z [...] kwietnia 2007 r. i w 48 dniu po upływie terminu do złożenia odwołania ([...] kwietnia 2007 r.). W pierwszej kolejności organ odwoławczy bada czy odwołanie zostało wniesione z zachowaniem terminu. Jeśli zachowano termin, to dalej organ bada czy odwołanie jest dopuszczalne z przyczyn o charakterze przedmiotowym i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia albo wniesienia odwołania przez stronę nie mającą zdolności do czynności prawnych. Pierwsza sytuacja obejmuje przypadki, gdy odwołanie wniosła osoba trzecia albo podmiot na prawach strony, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji. Gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że decyzja zaskarżona dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać to odwołanie (B. Adamiak op. cit. s. 597 nb 3). Nietrafny jest zarzut Skarżącej, że obowiązkiem Kolegium było wnikliwe zbadanie, czy wynik postępowania dotyczy interesu prawnego i obowiązku osoby wnoszącej odwołanie, skoro odwołanie było bezskuteczne, jako wniesione po terminie (art. 134 w zw. z art. 129 § 2 kpa). Prawomocnym wyrokiem z dnia 06 maja 2009 r. II SA/Po 607/08 (dalej wyrok II SA/Po 607/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził nieważność nie decyzji Prezydenta Miasta [...]z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] znak [...] (jak to błędnie postrzega Skarżąca – k. 5 akt IV SA/Po 694/09), lecz nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] i [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej warunków zabudowy (k. 33v-35v akt SKO; 193-190 akt administracyjnych). Sprawa niniejsza i sprawa zakończona wyrokiem II SA/Po 607/08, różnią się podmiotowo i przedmiotowo. Wyrok II SA/Po 607/08 nie wpływa na ocenę uchybienia terminu do wniesienia odwołania z dnia [...] czerwca 2007 r. od decyzji z dnia [...] kwietnia 2007 r. Ustawodawca w art. 145 § 1 pkt 4 kpa uregulował możliwość naprawy uchybień skutkujących tym, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (na co zwraca uwagę Skarżąca – k. 4/5 akt IV SA/Po694/09). Zagadnienie to może być jedynie przedmiotem postępowania nadzwyczajnego, nie zaś postępowania rozstrzyganego w niniejszej sprawie. Mając na względzie powyższe, że zaskarżone postanowienie nie narusza prawa Sąd, na podstawie art. 151 ppsa, orzekł jak w sentencji wyroku. /-/ M. Dybowski /-/ E. Kręcichwost-Durchowska /-/ E. Makosz-Frymus ja