VI SAB/Wa 29/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Aneta Stefaniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2009 r. sprawy ze skargi E. Sp. z o.o. z siedzibą w P. na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki w przedmiocie nierozpoznania wniosku o zmianę decyzji o zatwierdzeniu taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej oddala skargę E. Sp. z o.o. z siedzibą w P., złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (dalej: Prezes URE) w przedmiocie złożonego do organu wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. o zmianę decyzji Prezesa URE z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009. W dniu [...] lutego 2009 r. do Urzędu Regulacji Energetyki wpłynął wniosek skarżącej z dnia [...] lutego 2009 r., o zmianę decyzji o zatwierdzeniu Taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009 poprzez zatwierdzenie nowej taryfy na ten okres w brzmieniu określonym w załączniku do tego wniosku. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała, iż w sprawie zachodzą przesłanki do zmiany decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. zarówno w trybie art. 155 k.p.a., jak i w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.). Wobec tak sformułowanego wniosku, pismem z dnia [...] lutego 2009 r. organ, działając na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., wezwał skarżącą do sprecyzowania wniosku poprzez jednoznaczne wskazanie, czy przedsiębiorca wnosi o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a., czy też o wznowienie postępowania w sprawie zatwierdzenia taryfy dla dystrybucji energii elektrycznej na podstawie art. 145 k.p.a., uchylenie tej decyzji i wydanie nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy. W piśmie tym skarżąca została jednocześnie pouczona, że nieusunięcie wskazanych w wezwaniu braków (tj. brak jednoznacznego określenia żądania), skutkować będzie pozostawieniem wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. bez rozpoznania. W odpowiedzi na powyższe wezwanie organu, skarżąca w piśmie z dnia [...] marca 2009 r., wyjaśniła, że istotą jej wniosku z dnia [...] lutego 2009 r. było żądanie wydania przez Prezesa URE decyzji, której istotą rozstrzygnięcia byłoby zatwierdzenie taryfy dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009 w brzmieniu wynikającym z załącznika do wniosku. Dla Spółki nie ma natomiast istotnego znaczenia to, w jakim trybie wydana zostanie decyzja zatwierdzająca nową taryfę, istotne jest tylko uzyskanie decyzji zatwierdzającej nową taryfę. Spółka alternatywnie wskazała tryby, w jakich (w jej ocenie) taka decyzja mogłaby zostać wydana (w trybie wznowienia postępowania albo w trybie przewidzianym w art. 155 k.p.a.). Dlatego też w przypadku nie stwierdzenia podstaw do wznowienia postępowania w sprawie (wydania decyzji o odmowie wznowienia postępowania), Spółka wnosi o potraktowanie jej wniosku jako wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku zaś, gdyby w ocenie organu, żaden ze wskazanych wyżej trybów nie byłby właściwy do osiągnięcia wskazanego celu, skarżąca wniosła o wskazanie przez Prezesa URE ewentualnego innego trybu i wymogów, które Spółka powinna dodatkowo spełnić. Prezes URE uznając, iż skarżąca nie uczyniła zadość wymogowi przewidzianemu w dyspozycji art. 63 § 2 k.p.a., bowiem w istocie nie określiła żądania, które miałoby stanowić przedmiot postępowania administracyjnego, pismem z dnia [...] marca 2009 r., zawiadomił E. Sp. z o.o. o pozostawieniu jej wniosku z dnia [...] lutego 2009 r., bez rozpatrzenia na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. W dniu [...] kwietnia 2009 r., E. Sp. z o.o. skierowała skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na bezczynność Prezesa URE w sprawie z wniosku skarżącej o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009 r., wnosząc o zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji w sprawie będącej przedmiotem jej wniosku. W uzasadnieniu skargi skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie. W ocenie skarżącej błędne jest stanowisko Prezesa URE, iż Spółka nie sprecyzowała swojego żądania w sposób pozwalający organowi na rozpatrzenie jej wniosku. Skarżąca podniosła, iż w kierowanych do organu pismach, jedynie z ostrożności procesowej, zwracała uwagę na istnienie podstaw do zmiany decyzji taryfowej zarówno w trybie art. 155 k.p.a., jak i w trybie art. 145 k.p.a. Tryby te nie są względem siebie konkurencyjne, bowiem nie jest możliwa zmiana decyzji w oparciu o art. 155 k.p.a. jeżeli w danej sprawie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania. Mając zatem na uwadze konieczność rozważenia w pierwszej kolejności istnienia podstaw do zmiany decyzji taryfowej w trybie wznowienia postępowania, w piśmie z dnia [...] marcu 2009 r., skarżąca wskazała tryb zmiany decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. jedynie na wypadek niestwierdzenia podstaw do wznowienia postępowania w sprawie. W tym stanie rzeczy, w ocenie skarżącej, nie może być wątpliwości, w którym trybie i w jakiej kolejności domagała się ona zmiany decyzji taryfowej. Tym samym, zdaniem skarżącej nie ma podstaw do przyjęcia, by sposób sformułowania żądania uniemożliwiał odczytanie jej faktycznej intencji. Prezes URE w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, iż skarżąca, mimo wezwania organu, nie sprecyzowała treści swego żądania. Treść pisma skarżącej, stanowiącego odpowiedź na wezwanie organu, stanowiła w istocie podtrzymanie stanowiska skarżącej zawartego w jej wniosku, które to stanowisko w dalszym ciągu zawiera w sobie dwa wykluczające się wnioski, tj. wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją zatwierdzającą taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009 (w trybie art. 145 k.p.a.) oraz wniosek o zmianę tej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ podkreślił przy tym, że określenie zakresu wniosku (tj. sprecyzowanie żądania) jest uprawnieniem, a zarazem obowiązkiem strony. Nie posiada natomiast takich kompetencji organ, będący adresatem wniosku strony. Mając zatem na uwadze utrwaloną już linię orzecznictwa sądów administracyjnych, uznać należy, iż w przypadku, gdy treść żądania budzi wątpliwości, organ administracji publicznej nie jest uprawniony do precyzowania treści żądania, bowiem mogłoby to prowadzić do niedopuszczalnej zmiany kwalifikacji prawnej żądania, wbrew intencjom podmiotu wnoszącego podanie. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 stycznia 2008 r., sygn. akt VI SAB/Wa 40/07. Organ zgodził się ze skarżącą, że uchylenie lub zmiana decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania lub stwierdzenia nieważności. Wskazując jednak na odrębność tych postępowań administracyjnych prezes URE za nietrafny uznał pogląd skarżącej, że organ administracji stwierdzając brak podstaw do wnioskowanego przez nią alternatywnie wszczęcia postępowania w oparciu o art. 145 k.p.a. obowiązany był podjąć działania zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji w przedmiocie zatwierdzenia taryfy na podstawie art. 155 k.p.a. Brak podstaw do uchylenia decyzji w oparciu o art. 145 k.p.a. organ może bowiem stwierdzić jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego wszczętego na skutek wydania postanowienia, o który mowa w art. 149 § 1 k.p.a. i zakończonego decyzją określoną w przepisie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., względnie w drodze odmowy wznowienia postępowania dokonanej na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. Organ nie jest natomiast uprawiony do stwierdzenia braku zaistnienia przesłanek wznowienia w inny sposób niż przewiduje to ustawa procesowa tj. poprzez zamienne względem art. 145 k.p.a., zastosowanie art. 155 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. W ocenie Sądu skarga na bezczynność Prezesa URE w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu, lub nie podjął stosownej czynności (vide: T. Woś /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 86). Stosownie zaś do art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Istotą podania stanowiącego żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego jest jego treść ustalona przez wnoszącego podanie (art. 63 § 2 k.p.a.), a organ administracji, do którego wpłynął wniosek jest związany zakresem postawionego żądania (vide: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 1987 r.; IV SA 757/87). Z uwagi na to, że treść żądania wyznacza faktyczne granice przedmiotu sprawy, w razie wątpliwości w tym zakresie, organ administracji, do którego podanie wniesiono, zobowiązany jest wyjaśnić rzeczywistą treść żądania, aby rozstrzygana sprawa stanowiła odpowiedź ściśle na zgłoszone żądanie. Jak stwierdził w wyroku z dnia 4 kwietnia 2002 r. Naczelny Sąd Administracyjny, nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie lub mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania (sygn. akt I SA 2188/00). O tym jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym decyduje ostatecznie wyłącznie strona. Ewentualne wątpliwości co do treści żądania organ winien wyjaśniać, zwracając się do strony o zajęcie stanowiska w określonym terminie. W niniejszej sprawie skarżąca wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r., wystąpiła do Prezesa URE o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009 poprzez zatwierdzenie nowej taryfy na ten okres w brzmieniu określonym w załączniku do wniosku. W uzasadnieniu wniosku skarżąca wskazała argumenty przemawiające za zmianą decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. zarówno w trybie art. 155 k.p.a., jak i w trybie art. 145 k.p.a. Przy tak sformułowanym alternatywnie żądaniu wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r., w ocenie Sądu, organ postąpił prawidłowo wzywając Spółkę w trybie art. 64 § 2 k.p.a. do usunięcia braków wniosku poprzez jednoznaczne sprecyzowanie treści żądania, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Skarżąca w odpowiedzi na powyższe wezwanie organu nadal nie określiła jednoznacznie swojego żądania stwierdzając, że nie ma dla niej istotnego znaczenia to, w jakim trybie wydana zostanie decyzja zatwierdzająca nową taryfę, istotne jest tylko uzyskanie tej decyzji. Dlatego w przypadku nie stwierdzenia przez organ podstaw do wznowienia postępowania w sprawie, Spółka wnosi o potraktowanie jej wniosku jako wniosku o zmianę decyzji z dnia [...] stycznia 2009 r. w trybie art. 155 k.p.a. W przypadku zaś, gdyby w ocenie organu, żaden ze wskazanych wyżej trybów nie byłby właściwy do osiągnięcia wskazanego celu, o wskazanie przez Prezesa URE ewentualnego innego trybu i wymogów, które Spółka powinna dodatkowo spełnić. Skarżąca podtrzymała tym samym alternatywne żądanie wniosku o zmianę decyzji Prezesa URE z dnia [...] stycznia 2009 r. zatwierdzającej Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009. Jedno z tych żądań dotyczyło zmiany decyzji w trybie wznowienia postępowania (art. 145 k.p.a.), zaś drugie w trybie art. 155 k.p.a. Tryb wznowienia postępowania jest instytucją procesową, która ma na celu stworzenie prawnej możliwości ponownego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną, w sytuacji, gdy postępowanie administracyjne prowadzące do wydania decyzji było dotknięte kwalifikowaną wadą prawną, a podstawy wznowienia postępowania określone zostały enumeratywnie w przepisach art. 145 § 1 k.p.a. oraz art. 145a § 1 k.p.a. Natomiast tryb określony w art. 155 k.p.a. dotyczy zmiany za zgodą strony ostatecznej decyzji niewadliwej, na podstawie, której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Są to dwa odrębne postępowania administracyjne, oparte na odmiennych przesłankach oraz innej podstawie prawnej, a w związku z tym, to skarżąca powinna jednoznacznie określić, które z tych postępowań chce zainicjować swoim wnioskiem z dnia [...] lutego 2009 r., o zmianą decyzji zatwierdzającej Taryfę dla usług dystrybucji energii elektrycznej na rok 2009. Sytuacja procesowa, w jakiej został postawiony organ administracji, obligowała go do uzyskania od skarżącej jednoznacznego stanowiska co do żądania zawartego we wniosku. Strona jednakże konsekwentnie składała wnioski alternatywne co stało się powodem zawiadomienia jej o pozostawieniu, tak sformułowanych żądań, bez rozpatrzenia. Pozostawienie wniosku strony bez rozpatrzenia oznacza, że do załatwienia sprawy - w tym do jej rozstrzygnięcia lub innego zakończenia - w ogóle nie doszło, stąd nie było również podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Organ administracji obowiązany jest bowiem do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a przepisy postępowania administracyjnego nie przewidują alternatywnego sposobu załatwienia sprawy przez organ administracji, wszczętej wnioskiem strony, w którym wnosi ona żądania ewentualne oparte na różnych podstawach prawnych implikujących odmienne postępowania. Zatem pozostawienie wniosku skarżącej bez rozpoznania, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., dokonane na skutek nieuzupełnienia braków wniosku, poprzez brak jednoznacznego określenia żądania strony, nie daje podstaw do uznania skargi na bezczynność organu za uzasadnioną. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.