II SA/Rz 671/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Czarnik Sędzia WSA Robert Sawuła Sędzia NSA Stanisław Śliwa (spr.) Protokolant Anna Zięba po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2009 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. Ś. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., Nr [...] w przedmiocie waloryzacji odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. ustala, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz K. Ś. kwotę 450 (czterysta pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, IV. nakazuje Skarbowi Państwa-Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie zwrócić skarżącej K. Ś. kwotę 69 (sześćdziesiąt dziewięć) zł tytułem nadpłaconego wpisu od skargi. do wyroku z dnia 25 listopada 2009 r. Decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Wojewoda na podstawie art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpoznaniu odwołania K. Ś. od decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r., nr [...] w przedmiocie waloryzacji wypłaconego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości utrzymał w mocy kwestionowaną decyzję. W uzasadnieniu podniesiono, że postępowanie niniejsze zostało wszczęte na wniosek K. i J. Ś. o waloryzację odszkodowania ustalonego w wysokości 69.803 zł decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. o wywłaszczeniu na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 46/3 o powierzchni 452 m2 obręb [...], objętej KW Nr [...] i stanowiącej własność J. i K. Ś. o określeniu odszkodowania oraz zobowiązującą Gminę Miasto [...] do jego zapłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z dnia [...] sierpnia 2007 r., zaś skarga na nią została odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 14 stycznia 2008 r. (sygn. akt II SA/Rz 817/07). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 czerwca 2008 r. (sygn. akt I OSK 691/08) oddalił skargę kasacyjną od wskazanego orzeczenia. Po rozpatrzeniu wniosku K. i J. Ś. Prezydent Miasta [...] wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2009 r. dokonał waloryzacji kwoty 69.803 zł za okres od dnia 1 lipca 2007 r. do dnia 1 lipca 2008 r. w wysokości 3.273,76 zł, zobowiązując jednocześnie Gminę Miasto [...] do jego wypłaty na rzecz wyżej wymienionych na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Odwołanie od wskazanej decyzji złożyli K. i J. Ś., kwestionując przyjętą przez organ datę 1 lipca 2008 r., jako stojącą w sprzeczności z postanowieniem Sądu Rejonowego w R. z dnia 14 października 2008 r. zezwalającego na złożenie świadczenia do depozytu. Odwołujący się zakwestionowali także wysokość waloryzacji, podnosząc, że właściwym byłoby ustalenie jej przez biegłego rzeczoznawcę. Po dokonaniu analizy okoliczności sprawy Wojewoda uznał (decyzja z dnia [...] czerwca 2009 r.), iż odwołanie K. Ś. nie zasługuje na uwzględnienie. Argumentując stanowisko wskazał na art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwanej dalej ustawą, wedle którego ustalona w decyzji wysokość odszkodowania podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty przez organ (osobę, jednostkę organizacyjną) zobowiązany do tej zapłaty. Zgodnie z art. 5 ustawy, waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie dokonuje się przy zastosowaniu wskaźników zmian cen nieruchomości ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w drodze obwieszczeń w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski". Jednak stosownie do art. 227 ustawy do czasu ogłoszenia przez Prezesa GUS wskaźników zmian cen nieruchomości, waloryzacji dokonuje się stosując wskaźniki cen towarów i usług konsumpcyjnych ogłaszanych przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Organ odwoławczy podniósł, że Gmina Miasto [...] - zobowiązana do zapłaty przedmiotowego odszkodowania wystąpiła wnioskiem z dnia 30 lipca 2008 r. do Sądu Rejonowego w R. o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty odszkodowania tj. 69.803 zł z uwagi na to, że K. i J. Ś. odmówili jego przyjęcia i nie podali numeru konta bankowego potrzebnego do dokonania wpłaty. Jednocześnie z wnioskiem Gmina złożyła objętą nim kwotę do depozytu, korzystając z regulacji art. 6932 § 2 kodeksu postępowania cywilnego. Postanowieniem z dnia 14 października 2008 r. (sygn. akt [...]) Sąd Rejonowy w R. zezwolił wnioskującemu na złożenie przedmiotowej kwoty do depozytu. Orzeczenie to zostało zmienione przez Sąd Okręgowy w R., jednakże tylko w zakresie kosztów postępowania, w pozostałej zaś części apelację oddalono. W ocenie organu II instancji, dokonana przez organ pierwszoinstancyjny waloryzacja odszkodowania za okres od 1 lipca 2007 r. do dnia 1 lipca 2008 r. jest prawidłowa. Uwzględniając bowiem treść powołanego wyżej art. 6932 § 2 kodeksu postępowania cywilnego należy przyjąć, iż ustalona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. kwota odszkodowania na rzecz K. i J. Ś. została wpłacona do depozytu sądowego w dniu 31 lipca 2008 r. i w tym też dniu został złożony wniosek o zezwolenie na powyższą czynność. Zdaniem organu, również wysokość waloryzacji nie budzi wątpliwości. Ustosunkowując się zaś do zarzutu odwołania organ podkreślił, że unormowania ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zezwalają na zastosowanie innych wskaźników do waloryzacji kwot należnych z tytułów określonych w ustawie. Z decyzją Wojewody z dnia [...] czerwca 2009 r. nie zgodziła się K. Ś., składając na nią skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie i wnosząc o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2009 r. oraz zarzucając naruszenie: - prawa procesowego, w szczególności art. 7, art. 77 w zw. z art. 140 KPA przez niewypełnienie obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, wskutek zaniechania zlecenia biegłemu obliczenia waloryzacji według wskaźników zmian cen nieruchomości oraz poprzez niedokonanie jakichkolwiek ustaleń i brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odsetek za opóźnienie w zapłacie należnego odszkodowania, - prawa materialnego, w szczególności art. 132 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 478 kodeksu cywilnego poprzez niezastosowanie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zapłata odszkodowania winna nastąpić w terminie 28 dni od dnia, w którym upłynął bezskutecznie termin do wniesienia skargi na decyzję wywłaszczeniową do sądu administracyjnego (art. 132 ust. 1 w zw. z art. 9 ustawy), a jeśli skargę taką wniesiono - w terminie 14 dni od dnia wydania przez sąd orzeczenia kończącego postępowanie w pierwszej instancji (art. 132 ust. 1 ustawy w zw. z art. 61 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przy uwzględnieniu powyższego należy, zdaniem skarżącej przyjąć, że Gmina Miasto [...] pozostawała w zwłoce z zapłatą należnego odszkodowania od dnia 29 stycznia 2008 r. Podkreśliła, iż dłużnik spełnił świadczenie w dniu 30 lipca 2008 r., jednak nie zwaloryzował go za okres od dnia ustalenia odszkodowania do dnia jego zapłaty. Tym samym Gmina Miasto [...] pozostaje w zwłoce z zapłatą różnicy pomiędzy kwotą zwaloryzowanego odszkodowania a kwotą odszkodowania ustalonego decyzją wywłaszczeniową, począwszy od dnia 31 lipca 2008. Wobec opóźnienia w zapłacie odszkodowania dotychczasowemu właścicielowi należą się, w ocenie składającej skargę, odsetki według zasad określonych w kodeksie cywilnym, zaś rozstrzygnięcie w tym przedmiocie powinno zapaść na drodze administracyjnej. Skarżąca zaznaczyła, iż dokonana przez Prezydenta Miasta [...] waloryzacja nie odzwierciedla rzeczywistej ceny nieruchomości, narażając ją tym samym na straty wynikające z różnicy we wzroście inflacji w ostatnich latach w porównaniu ze wzrostem cen rynkowych nieruchomości. Jej zdaniem, wskaźnik wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych nie nadaje się do opisu trendów cenowych na rynku obrotu nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, z przyczyn podanych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 132 ust. 2 ustawy i nienaliczenia odsetek za zwłokę w zapłacie należności organ wskazał, że nie może on stanowić przedmiotu analizy w postępowaniu dotyczącym waloryzacji odszkodowania. Nadto, jakiegokolwiek opóźnienia czy też zwłoki nie stwierdzono. Także zarzut dotyczący naruszenia art. 478 kodeksu cywilnego nie jest uzasadniony, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), określanej dalej P.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt (decyzja, postanowienie) wydany został z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, sąd, w zależności od stopnia tego naruszenia, eliminuje taki akt z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.) lub stwierdzenie jego nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). W przeciwnym wypadku skarga podlega oddaleniu (art. 151 P.p.s.a.). Nadto wskazać należy na art. 134 § 1 P.p.s.a. zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że ocenia sprawę w jej całokształcie. Dokonując kontroli zaskarżonego aktu w takim właśnie zakresie Sąd uznał, że zaskarżona decyzja prawo narusza. K. i J. Ś. domagali się waloryzacji odszkodowania przyznanego im w związku z dokonanym decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wywłaszczeniem na rzecz Gminy Miasta [...] nieruchomości położonej w R., oznaczonej jako działka nr 46/3 o powierzchni 452 m2 obręb [...], objętej KW Nr [...]. Podstawę materialnoprawną żądania wnioskodawców stanowi przepis art. 132 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., nr 261, poz. 2603 ze zm.). Przepis ten przewiduje, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Przepis tej jednocześnie przewiduje, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Poza sporem pozostaje, że wysokość odszkodowania za wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości została określona decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] na kwotę 69.803 zł. Z uwagi na trudności z dokonaniem osobom uprawnionym wypłaty odszkodowania Gmina Miasto [...] w dniu 31 lipca 2008 r. złożyła do Sądu Rejonowego w R. wniosek o zezwolenie na złożenie do depozytu sądowego kwoty 69.803 zł. Jednocześnie ze złożeniem wniosku Gmina złożyła wskazaną kwotę do depozytu sądowego. Postanowieniem z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w R. zezwolił Gminie Miasto [...] na złożenie kwoty 69.803 zł do depozytu sądowego, a Sąd Okręgowy w R. w zakresie zezwolenia na złożenie kwoty odszkodowania do depozytu sądowego oddalił apelację. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Prezydent Miasta [...] orzekł o waloryzacji kwoty 69.803 zł wypłaconego odszkodowania ustalonego decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. za okres od dnia 1 lipca 2007 r. do 1 lipca 2008 r. w wysokości 3.273,76 zł i zobowiązał Gminę Miasto [...] do wypłacenia tej kwoty w terminie 14 dni od daty ostateczności decyzji. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Sąd orzekający stoi na stanowisku, że rozstrzygnięcie o waloryzacji odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość następuje przez wydanie decyzji administracyjnej. Forma wydania decyzji administracyjnej wynika expressis verbis z art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ustalenie odszkodowania następuje w formie decyzji administracyjnej, waloryzacja, która jest uaktualnieniem przyjętej wysokości odszkodowania wymaga zachowania tej samej formy decyzji administracyjnej. Faktem jest, że przepis art. 132 ust. 3 ustawy określając krąg podmiotów zobowiązanych do dokonania waloryzacji wymienia tam oprócz organów również osoby lub jednostki organizacyjne zobowiązane do wypłaty odszkodowania, jednak przepis art. 1 pkt 2 KPA przewiduje, że kompetencję ogólną do prowadzenia postępowania administracyjnego mają nie tylko organy administracji publicznej (organy administracji rządowej, organy jednostek samorządu terytorialnego) ale też inne organy państwowe, inne podmioty jeżeli na podstawie prawa lub na podstawie porozumień zostały powołane do załatwienia spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Na podstawie upoważnienia z mocy ustawy do wydawania decyzji mogą być powołane inne podmioty. Takie właśnie rozwiązanie przewiduje art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiąc umocowanie dla innych osób lub jednostek organizacyjnych. Takie właśnie stanowisko zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 122/2008 i Sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni aprobuje. Dokonując oceny prawidłowości wyliczenia przez organy wielkości waloryzacji Sąd uznaje, że w tym zakresie decyzja narusza prawo. Jak wspomniano wyżej przepis art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje, że wysokość odszkodowania ustalona w decyzji podlega waloryzacji na dzień jego zapłaty. Za dzień zapłaty odszkodowania uznać należy dzień 31 lipca 2008 r., kiedy to kwota 69.803 zł została przez Gminę Miasto [...] złożona do depozytu sądowego. Zauważyć należy, że pełna kwota należnego stronie skarżącej odszkodowania z uwzględnieniem jego waloryzacji według stanu na dzień 31 lipca 2008 r. wyliczona przez Prezydenta Miasta [...] w decyzji z dnia [...] maja 2009 r. wynosiła kwotę 73.076,76 zł. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że w dniu 31 lipca 2008 r. do depozytu sądowego wpłacona została jedynie część tej kwoty wynosząca 69.803 zł. Tak, więc według stanu na dzień 31 lipca 2008 r. organ zobowiązany do zapłaty odszkodowania nie zapłacił K. i J. Ś. jeszcze kwoty 3.273,76 zł. Kwota ta powinna w dalszym ciągu zwaloryzowana według stanu na dzień zapłaty odszkodowania. Stwierdzone naruszenie przepisów prawa skutkować musi uchyleniem zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpatrując sprawę rolą organu będzie dokonanie waloryzacji kwoty 3.273,76 zł według stanu na dzień zapłaty pozostałej części odszkodowania. Jeżeli zobowiązany w oparciu o decyzję z dnia [...] maja 2009 r. dokonał już zapłaty kwoty 3.273,76 zł należy dokonać waloryzacji tej kwoty na dzień zapłaty odszkodowania, a w przypadku stwierdzenia, że nie została jeszcze wypłacona pełna kwota należy różnicę zwaloryzować na dzień zapłaty odszkodowania. Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi stwierdzić należy, że nie zasługują one na uwzględnienie. Zarzut dotyczący konieczności dokonania waloryzacji przez biegłego nie może zostać uwzględniony z uwagi na brzmienie przepisu art. 132 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten w sposób jednoznaczny wskazuje, że waloryzacji dokonuje organ, osoba lub jednostka organizacyjna zobowiązana do zapłaty odszkodowania. Przepis ten określa również kryteria dokonywania waloryzacji. W takiej sytuacji nie można w żaden sposób uznać, że dokonanie waloryzacji należnego odszkodowania przez prezydenta Miasta [...] w jakikolwiek sposób naruszyło przepisy prawa. Aktualna wartość nieruchomości brana jest pod uwagę przez organ podczas ustalania odszkodowania. Natomiast waloryzacja jest jedynie urealnieniem tak ustalonego odszkodowania za pomocą ściśle określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami mechanizmów. Zajmując się kwestią drogi dochodzenia odsetek z tytułu przekroczenia terminu do zapłaty odszkodowania, których domaga się strona skarżąca, stwierdzić należy, iż Sąd orzekający w niniejszej sprawie aprobuje stanowisko organów iż do rozpoznania sprawy o odsetki z tytułu opóźnienia lub zwłoki w wypłacie odszkodowania właściwy jest sąd powszechny. Problem ten był poddany analizie Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r., SK 12/99. W uzasadnieniu tegoż wyroku Trybunał wskazał, że w zakresie pojęcia "sprawa cywilna" mieszczą się także roszczenia o odsetki od należnych, a nie wypłaconych w terminie świadczeń, których źródłem jest decyzja administracyjna. Za takim stanowiskiem wypowiedziało się również Kolegium Kompetencyjne przy Sądzie Najwyższym w postanowieniu z dnia 8 marca 2001 r., III KKO 5/2000 stwierdzając, że roszczenia z tytułu należnych odsetek i naprawienia szkody, jako roszczenia o charakterze cywilnoprawnym są dochodzone niezależnie od roszczenia głównego o odszkodowanie wyłącznie w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Brak jest bowiem wyraźnego przepisu ustawy o gospodarce nieruchomościami przekazującego ich ustalanie na drodze postępowania administracyjnego. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 2 czerwca 2006 r., I SA/Wa 1841/05. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni powołany pogląd aprobuje. Nie można uznać również za zasadny zarzutu podniesionego przez pełnomocnika Prezydenta Miasta [...], iż decyzja o waloryzacji wydana została z naruszeniem prawa z uwagi na brzmienie przepisu art. 3581 § 3 k.c., który w sprawie będzie miał zastosowanie. Skład orzekający w sprawie niniejszej stoi na stanowisku, że postanowienia art. 132 ust. 3 u.g.n. stanowią lex specialis w stosunku do postanowień art. 3581 § 1 i 3 k.c. i w tym zakresie wyłączają ich stosowanie. Artykuł 132 ust. 3 u.g.n. stanowi samoistną podstawę waloryzacji odszkodowania za wywłaszczenie, nakładającą na podmiot zobowiązany do jego zapłaty obowiązek przeszacowania wartości odszkodowania według zasad obowiązujących na gruncie tej ustawy. Dla zapewnienia realności świadczeń pieniężnych wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami ustawodawca w odniesieniu do wywłaszczenia nieruchomości przyjął w art. 132 ust. 3 własne kryteria waloryzacji. Waloryzacja uregulowana w tym przepisie nie została ograniczona żadnymi dodatkowymi warunkami, które musiałyby zaistnieć, by jej mechanizm został uruchomiony. Mając na uwadze powyższe okoliczności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz art. 206 i 152 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.