II OSK 1083/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant asystent sędziego Justyna Rosińska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 lutego 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 817/09 w sprawie ze skargi W. i T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 10 lutego 2010r., oznaczonym sygn. akt II SA/Sz 817/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium odwoławczego w K. z dnia [...] kwietnia 2009r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wójt Gminy M. po rozpatrzeniu wniosku P. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] sierpnia 2008r. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego - stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr [...]obr. [...], gmina M. Wnioskiem z dnia 22 grudnia 2008r. W. i T. K. wystąpili do Starosty K. o stwierdzenie nieważności wymienionej decyzji Wójta Gminy M. uzasadniając, iż dowiedzieli się o niej z postanowienia Starosty K. zawiadamiającego o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej stacji. We wniosku zarzucili organowi naruszenie art. 61 § 4 oraz art. 10 § 1 kpa przez uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu i zajęcia stanowiska w sprawie. Ponadto podnieśli, iż lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza ich interes prawny, ogranicza bowiem ich prawo do wykorzystywania nieruchomości (działki nr [...]oraz nr [...]) zgodnie z ich przeznaczeniem ze względu na bliskość działki objętej inwestycją i tym samym bliskość obszaru podwyższonego promieniowania. Starosta K. uznając, iż nie jest organem właściwym w przedmiotowej sprawie przekazał wniosek do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. W dniu 2 lutego 2009r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wpłynęło pismo inwestora P. Sp. z o.o. w W., ustosunkowujące się do w/w wniosku, w którym stwierdzono, iż W. i T. K. nie posiadają interesu prawnego i zgodnie z art. 28 k.p.a. nie są stroną postępowania w przedmiotowej sprawie. Ponadto planowana inwestycja nie stanowi inwestycji mogącej znacząco oddziaływać na środowisko i w miejscach dostępnych dla ludzi nie będzie oddziaływania przekraczającego dopuszczalne normy. Decyzją z dnia [...] lutego 2009r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] sierpnia 2008r. Zdaniem Kolegium, w myśl art. 157 § 2 k.p.a. prawo żądania wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji przysługuje stronie. Natomiast W. i T. K. nie wykazali w tej sprawie swego interesu prawnego, który stanowiłby podstawę udziału w postępowaniu administracyjnym. Wnioskodawcy przymiot strony wyprowadzili jedynie z faktu posiadania w miejscowości Ł. nieruchomości gruntowych oznaczonych jako działki nr [...] i [...]. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżący podtrzymali dotychczasowe argumenty. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa, utrzymało w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie wskazując, iż okoliczności jakie przytaczają skarżący we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy nie stanowią przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji lecz ewentualnie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § pkt 4 k.p.a. Za niezasadny uznano zarzut, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej narusza interes prawny wnioskodawców. Powyższą decyzję W. i T. K. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Decyzjom Kolegium zarzucili naruszenie: - art. 7, 8, 9, 11, 28, 77, 107 § 3 k.p.a., - art. 52 ust. 2 pkt 1 oraz art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, - art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego w związku z art. 140, 143 Kodeksu cywilnego w związku z art. 21 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że według przepisów rozporządzenia z 9 listopada 2004r. parametry charakteryzujące skalę przedsięwzięcia i odnoszące się do przedsięwzięć tego samego rodzaju położone na terenie jednego zakładu lub obiektu sumuje się oraz że pole elektromagnetyczne o wielkości ponad 0,1 W/m2 znajdzie się w miejscach dostępnych dla ludności lub przeznaczonych pod inwestycje, co stwarza bardzo niebezpieczną sytuację dla zdrowia i życia oraz mienia. Zdaniem skarżących pomiędzy antenami sektorowymi oraz radioliniami należało dokonać superpozycji energii wysokiej częstotliwości. Zarówno Wójt, jak i Kolegium, w ogóle nie odniosły się do powyższej kwestii, co winno skutkować uchyleniem orzeczeń oraz decyzji ich poprzedzających. Ponadto skarżący podnieśli, że po rozstrzygnięciu czy i w jakim zakresie inwestycja wpływa na ograniczenia w zagospodarowaniu terenów sąsiednich, uzasadnione będzie przyznanie statusu stron postępowania właścicielom i użytkownikom wieczystym tych terenów. Projektowana inwestycja powoduje bowiem ograniczenia w zagospodarowaniu ich działek. Narusza też przepisy dotyczące ochrony środowiska, a tym samym należy uznać, że oddziałuje na sąsiadujące z nią nieruchomości. Nieruchomości objęte działaniem pól elektromagnetycznych o przekroczonych dopuszczalnych poziomach, które emitowane są przez przedmiotową instalację należy więc uznać za znajdujące się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto emisja pól elektromagnetycznych nie jest i nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżących. Oddziaływanie to może wynikać z innych przyczyn, utrudniając korzystanie z działek zgodnie z ich przeznaczeniem. Wskazując na regulację art. 140 i 143 kc oraz orzecznictwo sądowe, skarżący zaznaczyli, że odwołanie się do społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości należy rozumieć jako wskazanie na uprawnienia właściciela do nieskrępowanego korzystania z tej nieruchomości w zakresie dostępnym właścicielowi, w granicach zakreślonych przez prawo. W ocenie skarżących w niniejszej sprawie istotny jest fakt, iż w dniu 18 grudnia 2008 r. skarżący jako strona postępowania otrzymali od Starostwa Powiatowego w K. zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej [...] telefonii komórkowej w Ł. na działce nr [...]. W związku z powyższym uznali, iż posiadają przymiot strony w postępowaniu dotyczącym niniejszej inwestycji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty powoływane w wyżej opisywanych decyzjach. Odpowiedź na skargę złożył także uczestnik postępowania – P. Sp. z o.o. wnosząc o jej oddalenie. W treści pisma podkreślił, iż skarżący wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy M. nie wykazali, iż organ dopuścił się naruszenia jakiejkolwiek przesłanki stanowiącej podstawę stwierdzenia nieważności określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto nie wykazali także swego interesu prawnego, co skutkuje brakiem możliwości udziału w tym postępowaniu jako jego strona. Do sprawy jako uczestnik postępowania sądowego przystąpiło także na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. Ogólnopolskie Stowarzyszenie P. popierając stanowisko skarżących. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w pierwszej kolejności omówił fazy postępowania nieważnościowego oraz wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej poprzestał na fazie wstępnej stwierdzając, iż wnioskodawcy nie byli stroną postępowania w postępowaniu dotyczącym lokalizacji stacji bazowej telefonii komórkowej, a także nie posiadają w tej sprawie interesu prawnego, co wiąże się z brakiem przymiotu strony, skutkującym odmową wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanej we wniosku decyzji lokalizacyjnej. Stanowisko to nie zostało zdaniem Sądu właściwie uargumentowane, czym dopuszczono się naruszenia przepisów art. 7, art. 75 i art. 77 k.p.a. W ocenie Sądu stanowisko Kolegium, że z faktu bycia właścicielem nieruchomości położonej w pobliżu inwestycji, jaką jest stacja bazowa telefonii komórkowej, nie da się wywieść interesu prawnego do kwestionowania decyzji lokalizacyjnej, a jedynie interes faktyczny nie poparty przepisami prawa powszechnie obowiązującego, nie jest trafne. W każdej tego typu sprawie organ wydający decyzję musi badać jak daleko sięgać będzie oddziaływanie planowanej inwestycji i w ten sposób ustalić krąg osób, które mają w danej sprawie interes prawny. To oznacza, że stronami postępowania w tego rodzaju sprawach mogą być, w zależności od okoliczności, także właściciele nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie organ nie ustalił i nie poddał ocenie rzeczywistego oddziaływania stacji generującej promieniowanie elektromagnetyczne na działki stanowiące własność skarżących i ewentualnego ich wpływu na możliwość zagospodarowania tych działek. Organ ograniczył się w tym zakresie do stwierdzenia, iż promieniowanie elektromagnetyczne zachodzi na wysokości niedostępnej dla ludzi, co jest niewystarczające dla oceny, czy nie powoduje to ograniczenia możliwości skarżących do zagospodarowania tych działek w prawnie dopuszczalny sposób. Nie wskazano bowiem charakteru i społeczno-gospodarczego przeznaczenia działek, będących własnością skarżących, oraz nie przeanalizowano – w tym kontekście – oddziaływania projektowanej inwestycji na ich potencjalne zagospodarowanie, a ograniczenia w tym zakresie niewątpliwie naruszają prawa właścicieli wynikające z przytoczonych przez skarżących przepisów art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także przepisów kodeksu cywilnego, dotyczących własności. Ponadto z analizy akt administracyjnych nie wynikają w sposób jednoznaczny parametry techniczne przedmiotowej inwestycji. Owe parametry, przede wszystkim anten emitujących pole elekromagnetyczne, mają zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w kontekście regulacji zawartych w ustawie z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008r., Nr 199, poz. 1227) oraz w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. z 2004r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.). Sąd stwierdził, że wyznaczenie obszaru oddziaływania powinno nastąpić z uwzględnieniem funkcji i konstrukcji inwestycji, biorąc pod uwagę potencjalną możliwość jej oddziaływania na otoczenie nie tylko w aspekcie jego szkodliwości dla środowiska, ale także w szczególności ograniczenia w zakresie wolności zagospodarowania przyległych działek gruntu. Wszystkie te rozważania winny się znaleźć w treści uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w treści zaskarżonej decyzji nie wskazano nawet jakie jest wzajemne usytuowanie obiektu inwestycyjnego oraz działek skarżących, poza nieostrym określeniem, że są to działki "pobliskie". Jest to w świetle treści art. 157 § 2 i 3 kpa niewystarczające dla rozstrzygnięcia, iż skarżącym nie przysługuje w tej sprawie status strony. Sąd, mając na względzie stwierdzone nieprawidłowości postępowania, orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył pełnomocnik P. Sp. z o. o. z siedzibą w W., w której wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze pełnomocnik zarzucił naruszenie: 1) prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. 2008, Nr 199, poz. 1227) w związku z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 roku w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięć do sporządzenia raportu o oddziaływaniach na środowisko (Dz. U. 2004, nr 257, poz. 2573 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 2) prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 6, 7, 28 i 107 § 3 kpa poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. dopuściło się naruszeń tych przepisów, podczas gdy w rzeczywistości działało na ich podstawie, art. 157 § 2 w związku z art. 28 kpa oraz art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej "p.p.s.a.") poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż Skarżący byli uprawnieni do wniesienia o stwierdzenie nieważności decyzji, art. 50 oraz art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż skarżący posiadają rzeczywiście przymiot strony w niniejszym postępowaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik stwierdził, że brak jest racjonalnej podstawy prawnej dla ustalenia obowiązków lub też uprawnień W. i T. K., a nawet przy wątpliwym przyjęciu, iż istnieje taka norma prawna, to brak jest możliwości przyjęcia, iż przedmiotowa decyzja ma wpływ na sytuację prawną, a nie faktyczną, skarżących w tym zakresie. Wykazali oni bowiem jedynie, iż są właścicielami działek położonych w pobliżu inwestycji, która powoduje ograniczenia w ich wykorzystaniu lub zagospodarowaniu. Zdaniem pełnomocnika Sąd nie był w stanie wykazać, w jaki sposób, bądź też co bezpośrednio ogranicza możliwość wykorzystania bądź zagospodarowania działek należących do skarżących. Uzasadnienie Sądu jest w tym zakresie lakoniczne i pozbawione jasności wywodu. Wskazane zostało jedynie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze niesłusznie odmówiło legitymacji czynnej skarżącym, ponieważ stronami w tego rodzaju sprawach mogą być również właściciele nieruchomości nie graniczących bezpośrednio z terenem inwestycji. Ponadto w ocenie pełnomocnika w niniejszej sprawie brak jest uzasadnionych przesłanek dla akceptacji dokonanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, które w całości zostało oparte na bezpodstawnym zarzucie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w sposób niedostateczny zbadało ewentualność zaistnienia przesłanek wynikających z treści art. 156 kpa. Ponadto Sąd nie wskazał podstawy prawnej dla obowiązku Kolegium szerszego zbadania poziomu oddziaływania inwestycji na środowisko. Na koniec autor skargi kasacyjnej nie zgodził się z zarzutem Sądu, iż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość przepisowi art. 107 § 3 kpa. Wręcz przeciwnie, uznał, iż rzeczone uzasadnienie wskazuje fakty, które organ uznał za udowodnione wraz ze szczegółowym wyjaśnieniem podstawy prawnej swojej decyzji oraz przytoczeniem przepisów prawa. Według autora skargi kasacyjnej Sąd Wojewódzki nieprawidłowo przyjął, że skarżący mają legitymację procesową w postępowaniu sądowym, czym naruszył art. 50 p.p.s.a., podczas gdy skarga powinna być odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego, która w niniejszej sprawie nie występuje. Skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Wbrew zarzutom sformułowanym w skardze kasacyjnej Sąd Wojewódzki nie naruszył wymienionych w niej przepisów postępowania. Zasadniczym zagadnieniem w rozpoznawanej przez Sąd Wojewódzki sprawie było to, czy skarżący posiadają status strony dający im zgodnie z art. 157 § 2 kpa uprawnienie do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego, tj. stacji bazowej telefonii komórkowej. Skarżący, nie biorąc udziału w postępowaniu lokalizacyjnym, złożyli wniosek o wszczęcie postępowania w trybie nadzwyczajnym, wskazując na interes prawny polegający na tym, iż przedmiotowa inwestycja narusza ich prawa wynikające z własności działek gruntu znajdujących się w pobliżu inwestycji, która spowoduje ograniczenia w ich wykorzystaniu lub zagospodarowaniu. Z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji lokalizacyjnej, gdyż w przypadku spornej inwestycji obszar szkodliwego oddziaływania promieniowania elektromagnetycznego emitowanego przez stację występować będzie w miejscach niedostępnych dla ludzi, tj. na wysokości powyżej 35 m npt, tzn. na wysokości do której nie sięgają budynki mieszkalne wybudowane na pobliskich działkach. Uwzględniając treść wydanych w sprawie decyzji administracyjnych, za prawidłowe należało uznać stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym zachodziła potrzeba uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd Wojewódzki w sposób wyczerpujący i przekonujący wykazał uchybienia proceduralne, które sprawiły, że nie dokonano wystarczających ustaleń co do rodzaju, rozmiaru oraz stopnia i zakresu uciążliwego oddziaływania zamierzonej inwestycji na otoczenie, a w konsekwencji nie poddano ocenie rzeczywistego oddziaływania stacji na działki stanowiące własność skarżących i ewentualnego jej wpływu na możliwość zagospodarowania tych nieruchomości. Sąd w sposób odpowiadający wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. zawarł w uzasadnieniu wyroku podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie oraz wskazania co do dalszego postępowania. Zbędne byłoby zatem powtarzanie tej argumentacji. Autor skargi kasacyjnej, formułując zarzuty wobec zaskarżanego wyroku, przypisał mylnie Sądowi stwierdzenia, których ten nie wyraził. Tymczasem w świetle wytycznych Sądu nie powinno budzić wątpliwości, że celem ponownego postępowania administracyjnego ma być zebranie materiału dowodowego pozwalającego na dokonanie ustaleń koniecznych do oceny zakresu oddziaływania przedmiotowej inwestycji na otoczenie, w tym na nieruchomości skarżących, a w konsekwencji rozstrzygnięcie czy skarżącym przysługuje status strony w rozumieniu art. 28 kpa. Niezrozumiała jest więc wypowiedź pełnomocnika, że Sąd nie był w stanie wykazać, w jaki sposób bądź też co bezpośrednio ogranicza możliwość wykorzystania lub zagospodarowania działek należących do skarżących. Całkowicie chybiony jest też zarzut pełnomocnika, że nieprawidłowo Sąd pierwszej instancji ustalił, iż skarżący mają interes prawny, a tym samym legitymację procesową w postępowaniu sądowym, podczas gdy zachodziła w sprawie podstawa do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Po pierwsze – należy wskazać, że stwierdzenie braku legitymacji u skarżącego powoduje oddalenie skargi w wyroku. Natomiast do odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. dochodzi wyłącznie wtedy, gdy brak legitymacji procesowej jest ewidentny, a więc w razie złożenia skargi przez podmiot, który a limine nie może mieć legitymacji skargowej (por. uchwałę NSA z 11 kwietnia 2005r., sygn. OPS 1/04; postanowienie NSA z 9 września 2004r., sygn. OZ 399/04; Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod. red. T. Wosia, str. 292-293). Z oczywistych względów w rozpoznawanej sprawie nie mogło dojść do odrzucenia skargi z przyczyn podmiotowych na podstawie wskazanej w skardze kasacyjnej, tj. art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., który to przepis dotyczy zdolności sądowej lub procesowej, a nie legitymacji procesowej. Po drugie – nie było podstaw do zakwestionowania legitymacji procesowej skarżących w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiącego, iż uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny. Zauważyć należy, że w piśmiennictwie i orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie interesu prawnego przewidzianego w art. 50 § 1 p.p.s.a. odbiega w swym znaczeniu od zakresu "interesu prawnego", o jakim mowa w art. 28 kpa. Istota legitymacji skargowej upatrywana jest w uprawnieniu do żądania przeprowadzenia kontroli określonego aktu lub czynności organu administracji publicznej przez sąd administracyjny w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. O interesie prawnym w rozumieniu przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdy ma on oparcie w przepisach prawa materialnego, bądź procesowego lub ustrojowego. Podmiotem uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie wymienionego przepisu może być zatem nie tylko ten, kto wykaże związek pomiędzy swoją sytuacją prawną i normą prawa materialnego, ale również prawa procesowego lub ustrojowego (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wydanie 4, Warszawa 2011, str. 180-182; Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod red. T. Wosia, Wydanie 3, Wydawnictwo LexisNexis, Warszawa 2009, str. 274-275). W świetle powyższych uwag nie powinna w niniejszej sprawie sądowoadministracyjnej budzić wątpliwości legitymacja skargowa osób, które zainicjowały postępowanie administracyjne i w konsekwencji stały się adresatami decyzji zaskarżonej do Sądu. Kolejny zarzut, który okazał się nietrafny dotyczy przyczyny uchylenia zaskarżonej decyzji. Mianowicie pełnomocnik w skardze kasacyjnej stwierdził, że Sąd bezpodstawnie zarzucił Kolegium, iż w sposób niedostateczny zbadało ewentualność zaistnienia przesłanek wynikających z treści art. 156 kpa, umożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Tymczasem Sąd Wojewódzki takiej oceny w wyroku nie zawarł, a wręcz wskazał w konkluzji uzasadnienia, iż przy ponownym rozpoznaniu wniosku skarżących organ winien albo bezwzględnie wykazać, że działki skarżących nie leżą w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji albo uznać prawo skarżących do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej i przejść do fazy drugiej postępowania, to jest dokonania merytorycznej oceny wystąpienia przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 kpa. Reasumując należy stwierdzić, że żaden z zarzutów proceduralnych podniesionych w skardze kasacyjnej nie okazał się usprawiedliwiony. Z przyczyn wyżej wskazanych, rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonym wyroku zasługiwało na akceptację, aczkolwiek należy poczynić zastrzeżenia co do wytycznych poczynionych przez Sąd Wojewódzki. Mianowicie, przed przystąpieniem do dokonywania ustaleń w zakresie interesu prawnego skarżących, wyjaśnienia wymaga jeszcze kwalifikacja podania, potraktowanego jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji lokalizacyjnej z [...] sierpnia 2008r. Zauważyć bowiem należy, że chociaż w piśmie tym skarżący wnieśli o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oznaczonej decyzji, to jednocześnie jako podstawę żądania wskazali art. 145 § 1 pkt 4 i art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Natomiast w uzasadnieniu wniosku wyraźnie nawiązali do przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa podając, iż z zawiadomienia ich o sprawie w przedmiocie pozwolenia na budowę wnioskują, że toczyło się postępowanie w sprawie warunków zabudowy, w którym jednak nie brali udziału. Według skarżących wskutek naruszenia przepisów art. 61 § 4 i art. 10 § 1 kpa nie mogli zająć stanowiska w sprawie lokalizacyjnej oraz skorzystać z przysługujących im środków odwoławczych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przedmiotowego pisma wskazywała, iż w istocie jest to podanie oparte na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, stanowiącego o wznowieniu postępowania, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Ewentualnie, jeżeli treść podania budziła wątpliwości, to organ administracji obowiązany był wyjaśnić rzeczywistą wolę strony, przy czym powinien zarazem zadbać w myśl art. 9 kpa o to, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 listopada 1988r., sygn. akt I SA/Ka 216/97 stwierdził, że "W sytuacji, gdy w podaniu strona wskazuje alternatywnie nadzwyczajne tryby rozpatrzenia, powołując się równocześnie na wadliwość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej, winny wybrać w interesie strony ten tryb, który umożliwiłby merytoryczną ocenę jej argumentów i załatwienie sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu wnoszącego podanie". Niewątpliwie w okolicznościach wskazanych przez skarżących w piśmie inicjującym postępowanie nadzwyczajne nie było dla nich korzystne prowadzenie sprawy w przedmiocie nieważności decyzji lokalizacyjnej. Podkreślić w tym miejscu należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, który należy podzielić, że enumeratywnie wyliczone w art. 145 § 1 kpa przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności decyzji kończącej postępowanie. Wynika to z faktu, że również okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji zostały ujęte w katalogu zamkniętym wskazanym w art. 156 kpa. Ponadto oba te postępowania nadzwyczajne nie są konkurencyjne, co oznacza, że mają na celu usunięcie tylko określonego rodzaju nieprawidłowości i nie mogą być stosowane zamiennie. Tym samym niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (wyroki NSA z dnia 8 grudnia 2005r., sygn. akt II OSK 316/05; z dnia 14 lipca 2009r., sygn. akt II OSK 1146/08 oraz z dnia 26 stycznia 2011r., sygn. akt II OSK 213/10). W świetle powyższych uwag należało dojść do wniosku, że organ administracyjny dokonał niewłaściwej kwalifikacji prawnej podania złożonego przez skarżących, w następstwie czego wydano decyzję na podstawie art. 157 § 3 kpa, zamiast procesować w trybie wznowieniowym. Rzeczą organu administracyjnego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc właściwe ukierunkowanie postępowania i wyjaśnienie okoliczności wskazanych przez Sąd pierwszej instancji, z uwzględnieniem wytycznych poczynionych przez Naczelny Sąd Administracyjny. Odnosząc się jeszcze do treści skargi kasacyjnej, należy wskazać, że pełnomocnik podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisów art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko w związku z § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004r. (Dz. U. z 2004r., nr 257, poz. 2573 ze zm.), a w rezultacie błędne przyjęcie w wyroku, iż planowana inwestycja stanowi przedsięwzięcie mogące zawsze bądź potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z uwagi na brak w skardze kasacyjnej uzasadnienia do tego zarzutu, nie jest możliwe bardziej szczegółowe ustosunkowanie się do niego. Dla porządku jednak wskazać trzeba, że Sąd Wojewódzki nie dokonywał oceny w podanym zakresie. Nie jest natomiast bez znaczenia, że w decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji w pkt 3.6 i pkt 5.2 zastrzeżono, że zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2004r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko – planowana inwestycja może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Ze względów wyżej przedstawionych skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.