IV SA/Wa 1706/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Agnieszka Olszewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz skarżącego K. K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem z dnia [...] stycznia 1949 r. Minister Przemysłu i Handlu - na podstawie art. 1 ust. 3 i art. 2 dekretu z dnia 16 grudnia 1918 r. w przedmiocie przymusowego zarządu państwowego (Dz. U. nr 21, poz. 67 ze zm.), zwanego dalej "dekretem" - ustanowił przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem pn. K. w S., gmina D., pow. [...], stanowiącym własność K. K. Orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1962 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych - na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. nr 11, poz. 37 ze zm.), zwanej dalej "ustawą z 1958 r." -stwierdził przejęcie na własność Państwa powyższego przedsiębiorstwa. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. z uwagi na brak przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego. Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Minister Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r. uznając, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r, będącego podstawą do wydania przedmiotowego orzeczenia z [...] stycznia 1962 r., nie może stanowić przesłanki do stwierdzenia jego nieważności, a jedynie może być przesłanką do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (t. j.: Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k. p. a.". Ocena legalności decyzji trybie stwierdzenia nieważności nakazuje bowiem ustalić, czy decyzja była wydana zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w chwili jej wydania. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest natomiast, iż w dacie wydania orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo na podstawie przepisów dekretu pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym, a zatem spełniona była przesłanka do przejęcia przedsiębiorstwa na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 1958 r. Od powyższej decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r. złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. Minister Infrastruktury utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] września 2007 r., podzielając argumentację zawartą w skarżonej decyzji. W skardze do sądu administracyjnego K. K. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. i poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., ewentualnie o uchylenie decyzji w całości. Obu decyzjom zarzucił naruszenie prawa procesowego przez nie zastosowanie przepisu art. 158 § 1 pkt 2 k. p. a., a zastosowanie art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. Skarżący wskazał, iż stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. powinno powodować stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r., gdyż stwierdzenie nieważności zarządzenia odnosi skutek ex tunc, co z kolei powoduje, że orzeczenie Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r. zostało wydane bez podstawy prawnej, czyli z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto podniósł, iż przesłanki wznowienia postępowania są enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 oraz art. 145a k. p. a., a instytucja wznowienia stanowi nadzwyczajny środek prawny i dlatego przesłanek jej zastosowania nie powinno się interpretować rozszerzająco. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi K. K. stwierdził, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie. W uzasadnieniu Sąd wskazał, iż zgodnie z art. 2 ustawy z 1958 r. przedsiębiorstwa pozostające w dniu wejścia w życie tej ustawy pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Przedmiotowe przedsiębiorstwo, stanowiące własność K. K. w chwili wejścia w życie ustawy z 1958 r., pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym ustanowionym zarządzeniem Minister Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. Wydając orzeczenie z dnia [...] stycznia 1962 r. o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych potwierdził zatem jedynie stan prawny, jaki zaistniał z mocy samego prawa na dzień 8 marca 1958 r. tj. na dzień wejścia w życie ustawy z 1958 r. W dniu orzekania przez Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych spełniona była więc przesłanka z art. 2 ustawy z 1958 r. Stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. ustanawiającego przymusowy zarząd państwowy nad przedsiębiorstwem nastąpiło dopiero decyzją Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2007 r., a więc wiele lat po wydaniu orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej oznacza uznanie danej decyzji za nieważną od samego początku tj. od dnia jej wydania, jednakże nie musi skutkować przypisaniem wady rażącego naruszenia prawa decyzji wydanej na podstawie decyzji uznanej za nieważną. Sąd podkreślił, że między orzeczeniem z 1962 r. a zarządzeniem z 1949 r. istniał związek materialnoprawny wyrażający się w ustawowym obowiązku Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczenia o przejęciu przedsiębiorstwa na własność Państwa, przy czym Minister ten nie miał uprawnień do dokonywania oceny prawnej zarządzenia z 1949 r. oraz zasadności objęcia przedsiębiorstwa przymusowym zarządem państwowym. Istniejący związek zależności prawnej wyklucza dopuszczalność przypisania orzeczeniu Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r. wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a.) z uwagi na stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. W związku z powyższym zarzut skargi, iż orzeczenie z [...] stycznia 1962 r. dotknięte jest wadą rażącego naruszenia prawa jest nietrafiony. Sąd podzielił pogląd organu, iż okoliczność stwierdzenia nieważności zarządzenia z [...] stycznia 1949 r. może być podstawą do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. Od powyższego wyroku K. K. wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p. p. s. a.", w związku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podtrzymał swoje stanowisko, iż w rozpoznawanej sprawie właściwym trybem jest tryb stwierdzenia nieważności, a nie wznowienia postępowania. Stwierdził, iż aktualnie istniejąca regulacja prawna nie budzi wątpliwości interpretacyjnych, a więc powinna być stosowana zgodnie z jej literalnym brzmieniem. Ponadto wznowienie postępowania z uwagi na swój nadzwyczajny charakter powinno następować tylko w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 145 § 1 i 145a k. p. a., a wykładnia rozszerzająca tych przepisów jest niedopuszczalna. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 września 2009 r., sygn. akt I OSK 1305/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W ocenie Sądu drugiej instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając iż w rozpoznawanej sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. naruszył prawo, a naruszenie to ma istotny wpływ na wynik sprawy. W doktrynie i orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania. W badanej sprawie zachodzi taki przypadek, ponieważ Minister Budownictwa i Przemysł Materiałów Budowlanych wydał decyzję w dniu [...] stycznia 1962 r. stwierdzającą przejście na rzecz Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. K. w S. na podstawie art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r., choć w dacie wydania tej decyzji przedsiębiorstwo to nie było objęte zarządem państwowym, gdyż decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. Minister Gospodarki stwierdził nieważność zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. z uwagi na niespełnienie przesłanek do ustanowienia zarządu przymusowego. Wyeliminowanie z obrotu prawnego zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. powoduje zniesienie jego skutków prawnych od dnia jego wydania. Oznacza to, że w dniu [...] stycznia 1962 r., to jest w dacie wydania decyzji o przejściu z mocy prawa na własność Skarbu Państwa przedmiotowego przedsiębiorstwa, nie zachodziły przesłanki wymienione w art. 2 i art. 9 ust. 2 ustawy z 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym. Brak przesłanek wynikających z cytowanego powyżej przepisu oznacza, że nie było podstaw prawnych do przejścia na własność Skarbu Państwa przedsiębiorstwa pn. K. w S., co ma znamiona rażącego naruszenia prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Uchylenie zaskarżonego wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny w następstwie wniesionej skargi kasacyjnej powoduje, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną przez sąd drugiej instancji (art. 190 p. p. s. a.). Powyższe oznacza, że wszystkie tezy dotyczące wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. sformułowane przez Sąd drugiej instancji są w przedmiotowej sprawie wiążące nie tylko dla Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ale i dla organów administracji orzekających w postępowaniu administracyjnym. Taki stan rzeczy pociąga za sobą konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] stycznia 2008 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] września 2007 r., ponieważ organy administracji dokonały nieprawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. i art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 8 k. p. a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego uznać należy, iż uchylenie lub zmiana decyzji, o których mowa w powyższym przepisie nie mogą być utożsamiane ze stwierdzeniem nieważności decyzji. Uchyleniu lub zmianie decyzji i stwierdzeniu jej nieważności to odrębne, nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji różniące się m. in. kwestią wstecznego działania danego aktu. Stwierdzenie nieważności decyzji w odróżnieniu od pozostałych trybów nadzwyczajnych ma bowiem skutek wsteczny, czyli od dnia wydania wadliwej decyzji. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k. p. a. organ stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Polega ono na tym, że choć istnieje podstawa prawna do wydania decyzji, to rozstrzygnięcie zawarte w tej decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa, na podstawie których decyzja została wydana, lub które uprawniały organ do wydania decyzji. Rażące naruszenie prawa musi przy tym tkwić w samej decyzji od chwili jej wydania, a więc treść decyzji musi pozostawać w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym istniejącym w dniu jej wydania. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ niezasadnie przyjął, że stwierdzenie nieważności zarządzenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] stycznia 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem nie skutkuje nieważnością orzeczenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia [...] stycznia 1962 r. o przejęciu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa. Stwierdzenie nieważności zarządzenia z 1949 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem ma skutek wsteczny (ex tunc). Skutek wsteczny decyzji Ministra Gospodarki z dnia [...] kwietnia 2007 r. stwierdzającej nieważność powyższego zarządzenia z 1949 r. polega na tym, że zarządzenie to już z dniem jego wydania, tj. [...] stycznia 1949 r., było obarczone wadą nieważności, a więc w ogóle nie weszło do obrotu prawnego. Istnienie zaś w obrocie prawnym w dniu 8 marca 1958 r. (w dniu wejścia w życie ustawy z 1958 r.) zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu nad przedmiotowym przedsiębiorstwem jest z kolei konieczne do wydania orzeczenia o przejściu jego własności na Państwo. Stosownie do art. 2 ustawy z 1958 r. przedsiębiorstwa pozostające w dniu 8 marca 1958 r. pod zarządem państwowym ustanowionym na podstawie dekretu przechodzą z mocy prawa na własność Państwa, chyba że nastąpi ich zwrot w trybie określonym w niniejszej ustawie. Skoro w dniu 8 marca 1958 r. przedmiotowe przedsiębiorstwo nie pozostawało pod przymusowym zarządem państwowym, ponieważ zarządzenie z dnia [...] stycznia 1949 r. nie weszło do obrotu prawnego, to orzeczenie z dnia [...] stycznia 1962 r. o przejęciu na własność Państwa tego przedsiębiorstwa zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 2 ustawy z 1958 r. Rażące naruszenie art. 2 ustawy z 1958 r. polegało zaś na tym, że treść wydanego na jego podstawie orzeczenia z dnia [...] stycznia 1962 r. pozostaje w oczywistej sprzeczności ze stanem prawnym, ponieważ - w związku z brakiem w obiegu prawnym w dniu 8 marca 1958 r. zarządzenia o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad przedmiotowym przedsiębiorstwem wydanym na podstawie dekretu - nie było podstaw do wydania orzeczenia o przejściu tego przedsiębiorstwa z mocy prawa na własność Państwa na podstawie art. 2 ustawy z 1958 r. O ile uzna się bowiem, że stwierdzenie nieważności zarządzenia z dnia [...] stycznia 1949 r. wywołuje skutek wsteczny - od dnia jego wydania, to nie sposób zasadnie przyjąć, że Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych orzeczeniem z dnia [...] stycznia 1962 r. nie naruszył rażąco art. 2 ustawy z 1958 r., który wymagał istnienia w obrocie prawnym zarządzenia o ustanowieniu nad przedsiębiorstwem przymusowego zarządu państwowego w trybie dekretu. Wyraźnie zaznaczyć w tym miejscu należy, iż dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie ma znaczenia okoliczność, że wydając swe orzeczenie w dniu [...] stycznia 1962 r. Minister Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych mógł nie być - i prawdopodobnie nie był - świadomy, że zarządzenie z dnia [...] stycznia 1962 r., pomimo braku w ówczesnym czasie decyzji stwierdzającej jego nieważność, w rzeczywistości nie funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie miał również uprawnień do dokonywania oceny prawnej zarządzenia z dnia [...] stycznia 1949 r. Wszystko to nie zmienia faktu, że - obiektywnie rzecz biorąc - wydał on swe orzeczenie z dnia [...] stycznia 1962 r. w stanie prawnym, który jego wydania nie umożliwiał. Wada aktu w postaci rażącego naruszenia prawa jest bowiem kategorią obiektywną, niezależną od ewentualnych zależności pomiędzy wydawanymi w różnym czasie aktami. Zależności te w ocenie Sądu w żadnej mierze nie uniemożliwiają przypisaniu wady skutkującej nieważnością aktowi wydanemu później. W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p. p. s. a. orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt 2 sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 p. p. s. a.