II GSK 1406/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło – Chlabicz Sędzia NSA Magdalena Bosakirska Sędzia del. WSA Barbara Stukan-Pytlowany (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2012 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt I SA/Kr 985/09 w sprawie ze skargi J. N. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z 2 lipca 2010 r., sygn. akt I SA/Kr 985/09, oddalił skargę J. N. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. (dalej: organ odwoławczy, organ II instancji) z dnia [...] kwietnia 2009r., w przedmiocie wstrzymania płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w 4 i 5 roku wypłaty. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia [...] lutego 2005 r. J. N. zwrócił się do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa Biura Powiatowego w P. o przyznanie pomocy finansowej dla wspierania działalności gospodarstwa niskotowarowego. W dołączonym do wniosku planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego J. N. zadeklarował przeznaczenie pomocy na trzy cele: zakup zwierząt gospodarskich, zakup maszyn rolniczych i realizację projektu w ramach Sektorowego Programu Operacyjnego "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006". Decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: organ I instancji) rozstrzygnął o przyznaniu wnioskowanej płatności w kwocie 4.818,66 zł na okres pięciu kolejnych lat. W decyzji tej zostało zawarte pouczenie, że zgodnie z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 7 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie gospodarstw niskotowarowych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 286, poz. 2870 z późn. zm., dalej: rozporządzenie) warunkiem płatności w czwartym i piątym roku będzie zrealizowanie zadeklarowanego przedsięwzięcia nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty trzeciej płatności, a także złożenie w ciągu 7 dni po ww. terminie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięcia wraz z dokumentami potwierdzającymi zrealizowanie przedsięwzięcia. W dniu 21 sierpnia 2008 r. skarżący złożył oświadczenie, w którym poinformował organ o zrealizowaniu dwóch zadeklarowanych przedsięwzięć, mianowicie zakupu zwierząt gospodarskich oraz maszyn rolniczych, na okoliczność czego przedłożył stosowne umowy kupna – sprzedaży oraz o niezrealizowaniu trzeciego z nich. Jako powód zaniechania realizacji projektu podał wystąpienie klęski żywiołowej i dołączył oświadczenie, iż w czerwcu i lipcu 2006 r. gospodarstwo rolne zostało dotknięte suszą. Strona poinformowała również, że wystąpiła o uznanie gospodarstwa za dotknięte klęską żywiołową, a we wrześniu otrzymała stosowną w tej materii decyzję. Powyższe oświadczenie skarżącego zostało podpisane przez Wójta Gminy P. M. G., który w ten sposób potwierdził zgodność powyższych danych. Decyzją z dnia [...] marca 2009 r., organ I instancji wstrzymał przyznaną uprzednio płatność dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku, z uwagi na to, że beneficjent płatności nie zrealizował w terminie całości zadeklarowanego przedsięwzięcia. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. po rozpoznaniu odwołania strony, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ II instancji podtrzymał stanowisko i argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że podnoszona przez stronę kwestia zakończenia przyjmowania wniosków w zakresie realizacji projektu w ramach SPO nie usprawiedliwia braku realizacji celu. Skarżący, zgodnie z założeniem przyjętym we wniosku o pomoc finansową na wspieranie gospodarstw niskotowarowych, winien dołożyć wszelkiej staranności w realizowaniu przedsięwzięć. Organ powołał się również na przepisy ustawy z dnia 18 kwietnia 2002 r. o stanie klęski żywiołowej (Dz. U. nr 62, poz. 558 z późn. zm. dalej ustawa o stanie klęski żywiołowej) uznając, że o wystąpieniu klęski żywiołowej można mówić jedynie w wypadku wprowadzenia stanu klęski żywiołowej w drodze rozporządzenia Rady Ministrów, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Od przedmiotowej decyzji skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Na potwierdzenie, że gospodarstwo rolne skarżącego zostało dotknięte suszą skarżący przedstawił m.in. umowę o kredyt preferencyjny obrotowy na wznowienie produkcji na obszarach dotkniętych klęską udzielony skarżącemu w 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 162, poz. 1270, dalej p.p.s.a.) ją oddalił. WSA wskazał, iż przesłankami warunkującymi dokonanie wypłaty przyznanej płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności jest zrealizowanie przez producenta rolnego przedsięwzięcia zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego, nie później niż w terminie 6 miesięcy od dnia wypłaty płatności dla gospodarstwa niskotowarowego w trzecim roku realizacji planu oraz złożenie oświadczenia o zrealizowaniu przedsięwzięć zgodnie z planem rozwoju gospodarstwa niskotowarowego w terminie siedmiu dni od dnia, w którym upłynął termin sześciomiesięczny wraz z dokumentami potwierdzającymi ukończenie realizacji przedsięwzięć określonych w planie rozwoju gospodarstwa niskotowarowego. Przy czym w przypadku gdy realizacja tych przedsięwzięć była niemożliwa, zamiast oświadczenia producent rolny składa oświadczenie o zaistnieniu tych okoliczności (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). WSA podkreślił, iż rozporządzenie nie definiuje pojęcia "klęski żywiołowej", a zatem uzasadnione jest pomocnicze sięgnięcie do definicji zawartej w ustawie o stanie klęski żywiołowej. W art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy definiuje się klęskę żywiołową jako katastrofę naturalną lub awarię techniczną, których skutki zagrażają życiu lub zdrowiu dużej liczby osób, mieniu w wielkich rozmiarach albo środowisku na znacznych obszarach, a pomoc i ochrona mogą być skutecznie podjęte tylko przy zastosowaniu nadzwyczajnych środków, we współdziałaniu różnych organów i instytucji oraz specjalistycznych służb i formacji działających pod jednolitym kierownictwem, przy czym zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 przez katastrofę naturalną rozumie się zdarzenie związane z działaniem sił natury, m. in. susze. Sąd pierwszoinstancyjny stwierdził, że wystąpienie klęski żywiołowej nie można utożsamiać z wprowadzeniem stanu klęski żywiołowej. Są to bowiem dwa różne pojęcia, a stan klęski żywiołowej jest następstwem obiektywnej okoliczności jaką jest wystąpienie klęski żywiołowej. W ocenie WSA utożsamianie przez organ przesłanki wystąpienia klęski żywiołowej z koniecznością ogłoszenia stanu klęski żywiołowej jest nieuzasadnione, gdyż nie znajduje odzwierciedlenia w przepisach rozporządzenia oraz ustawy o stanie klęski żywiołowej. Jednocześnie wyjaśnił, że nie każda susza może zostać zakwalifikowana jako klęska żywiołowa w rozumieniu ustawy o stanie klęski żywiołowej. Tylko katastrofa w postaci suszy w rozmiarze wskazanym w art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Ponieważ postępowanie w sprawie przyznania płatności dla gospodarstw niskotowarowych jest wszczynane na wniosek zainteresowanego uzyskaniem takiej pomocy, na wnioskodawcy zatem spoczywa ciężar wykazania wszelkich okoliczności, z których wywodzi dla siebie określone skutki, co oznacza że to na skarżącym ciążył obowiązek wykazania, iż susza, na którą się powołuje przy niezrealizowaniu zadeklarowanego przedsięwzięcia, wyczerpywała znamiona klęski żywiołowej. Nie wystarczy samo złożenie osobistego oświadczenia przez beneficjenta płatności, nawet jeśli zostało podpisane przez Wójta Gminy. Subiektywne przekonanie skarżącego o tym, że jego gospodarstwo zostało dotknięte klęską żywiołową nie wypełnia przesłanki z § 9 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia. Producent rolny winien zatem wskazać na obiektywne okoliczności potwierdzające i uprawdopodabniające sytuację wystąpienia klęski żywiołowej w rozumieniu wyżej wskazanych przepisów, czego w niniejszej sprawie zabrakło. Oceny tej nie zmienia zdaniem Sądu pierwszej instancji dołączony na etapie skargi dokument w postaci umowy o kredyt preferencyjny, gdyż skarżący winien to uczynić na etapie postępowania przed organami administracyjnymi, które w dacie orzekania nie dysponowały wskazanym dokumentem. Ponadto WSA zauważył, że zgodnie z cytowanymi przepisami § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia, samo wystąpienie klęski żywiołowej nie powoduje automatycznego dokonania wypłaty na rzecz producenta rolnego płatności w czwartym i piątym roku wypłaty tej płatności pomimo niezrealizowania zadeklarowanego przedsięwzięcia. Skarżący na żadnym etapie postępowania nie wykazał, by przedsięwzięcie realizowane w ramach SPO "Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich 2004-2006" nie nastąpiło właśnie na skutek zaistnienia suszy. Organ odwoławczy wykazał natomiast, że susza nie miała żadnego wpływu na zaniechania skarżącego w zakresie realizacji zadeklarowanego przedsięwzięcia. Skarżący sam dokonał wyboru przedsięwzięcia, które zobowiązał się wykonać znając skutki jego niezrealizowania, a pomimo tego przez okres trzech lat od uzyskania płatności nie podjął żadnych starań, by deklarowane przedsięwzięcie zrealizować. Trudno uznać, że dwumiesięczny okres suszy w czerwcu i lipcu 2006 r. w jakikolwiek sposób mógł utrudnić zainicjowanie przez skarżącego procedury o dofinansowanie projektu w ramach SPO " inwestycje gospodarstw rolnych". Czynności nie wiązały się bowiem z żadnymi działaniami podjętymi na gruncie dotkniętym suszą. Pełnomocnik J. N. w drodze skargi kasacyjnej wyrok WSA z 2 lipca 2010 r. zaskarżył w całości wnosząc o jego uchylenie i zarzucając obrazę przepisu - art. 7 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez przyjęcie, że w razie niedostatecznego udowodnienia okoliczności przez stronę postępowania, organ administracyjny może poprzestać na ustaleniu przeciwny do twierdzenia strony, podczas gdy organ administracyjny w takiej sytuacji winien wezwać stronę do złożenia stosownych dokumentów, ewentualnie innych wniosków dowodowych na poparcie swoich twierdzeń; - art. 7 k.p.a. w zw. z artykułem 28 k.p.a. i 75 § 1 k.p.a. poprze traktowanie organu administracyjnego jako strony postępowania, która prowadzi postępowanie dowodowe w kierunku z góry przyjętym (np. str. 8 uzasadnienia, kiedy to Sąd konfrontuje dowód przedstawiony przez skarżącego z "wykazanym" stanem przez organ administracyjny; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez czynienie własnych ustaleń faktycznych niekorzystnych dla skarżącego (np. "Trudno uznać, że dwumiesięczny okres suszy w czerwcu i lipcu 2006 r. w jakikolwiek sposób mógł utrudnić, czy uniemożliwić zainicjowanie stosownej procedury (....)" str. 8 uzasadnienia), jak i dokonania oceny dowodów przedstawionych przez skarżącego, i uznanie ich za niewystarczające; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, poprzez przyjęcie, że dokonywanie ustaleń faktycznych przez organ administracji w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, nie może zostać poddane ocenie Sądu w zakresie zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organ administracji. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że nie jest istotna nieprawidłowa ocena , że skarżący w niedostatecznym stopniu wykazał, że jego gospodarstwo rolne dotknięte zostało klęską żywiołową, bowiem jeżeli organ uznałby, że zainteresowany nie wykazał tej okoliczności, to winien wezwać go do przedstawienia dowodów jak i sam wyjaśnić tę kwestię. Odniesiono się też do fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku, zarzucając sądowi I instancji czynienie ustaleń i dokonywanie własnej oceny dowodów. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw j jako taka podlega oddaleniu. Zgodnie z art. 183§ 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nieważność postępowania w ujęciu art. 183§2 p.p.s.a. nie występowała. Wynik postępowania kasacyjnego był zatem rezultatem oceny zarzutów zgłoszonych w rozpoznawanym środku odwoławczym. Zgodnie z przepisem art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny pragnie wskazać, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009r sygn. akt I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów , które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Powyższe stanowisko NSA nie zwalnia skarżącego z powinności sporządzenia skargi kasacyjnej zgodnie z wymogami określonymi w art. 176 p.p.s.a. to jest, jak już Sąd odwoławczy zauważył, powołania podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. jak i ich uzasadnienia. W skardze kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie autor skargi kasacyjnej zarzucił zaskarżonemu wyrokowi obrazę przepisu art. 7 k.p.a., poprzez przyjęcie , że w razie niedostatecznego udowodnienia okoliczności przez stronę organ może poprzestać na ustaleniach przeciwnych do jej twierdzeń. Obrazę przepisu art.7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i z art. 75 §1 k.p.a., poprzez traktowanie organu jak strony postępowania, która prowadzi postępowanie dowodowe w kierunku z góry przyjętym (np. str. 8 uzasadnienia, kiedy sąd konfrontuje dowód przedstawiony przez skarżącego z " wykazanym" stanem przez organ. Obrazę przepisu art. 1 §2 ustawy prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez czynienie własnych ustaleń faktycznych i dokonanie oceny dowodów przedstawionych przez stronę niekorzystnie dla strony jak i obrazę tego przepisu poprzez przyjęcie, że nie można poddać ocenie sądu w zakresie zgodności z prawem czynności podejmowanych przez organ. Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny odnosząc się do tak sformułowanych zarzutów zwraca uwagę, że stawiając wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu zarzuty, autor skargi kasacyjnej winien przypisać naruszenie wymienionych przepisów będących przecież przepisami procedury administracyjnej i sądowej ustawy ustrojowej do podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt.2 p.p.s.a. Ponadto, jeżeli zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji narusza w określonym zakresie przepisy prawa, to skarżący powinien wskazać w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym owo naruszenie polegało. Konieczne jest więc przedstawienie przez skarżącego wykładni każdego z przepisów wskazanych jako wzorzec oceny rozstrzygnięcia sądu pierwszej instancji oraz przytoczenie argumentów, które w przekonaniu skarżącego przemawiają za naruszeniem takiego wzorca przez sąd pierwszej instancji. W szczególności nie wystarczające jest poprzestanie na kwestionowaniu wybranych fragmentów uzasadnienia wyroku sądu pierwszej instancji bez podjęcia merytorycznej polemiki z cytowanymi tezami sądu. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego skarga kasacyjna będąca przedmiotem niniejszego postępowania nie odpowiada w pełni powyższym standardom, co znalazło wyraz w analizie poszczególnych zarzutów przeprowadzonej w dalszej części uzasadnienia. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. podniesionego w pkt.1 petitum skargi kasacyjnej i zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 28 k.p.a. i art. 75 §1 k.p.a. podniesionego w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są one chybione. Oceniając we wskazanym w skardze kasacyjnej zakresie wyrok wojewódzkiego sądu administracyjnego, w kontekście wskazanych w zarzutach przepisów procedury administracyjnej , stwierdzić trzeba, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej sąd pierwszej instancji przeprowadził w sposób prawidłowy kontrolę postępowania administracyjnego. Prawidłowo też odniósł się do okoliczności podnoszonych w skardze zwykłej. Na wstępie należy podkreślić, że postępowania administracyjne prowadzone przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w zakresie środków finansowych przyznawanych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich różnią się w sposób istotny od ogólnych zasad wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego. Na podstawie art. 21 ust.2 pkt. 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. nr 64 poz. 427) organy ARiMR prowadząc postępowanie w zakresie przyznania środków finansowych w ramach wspierania rozwoju obszarów wiejskich zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego w miejsce wynikającego z kodeksu postępowania administracyjnego obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego (art.77 § 1 k.p.a.). Zasada ta stanowi odejście od zasady prawdy obiektywnej (art.7 k.p.a.). Przywołana ustawa w art. 21 ust.3 nałożyła na strony obowiązek przedstawiania dowodów oraz dawania wyjaśnień co do okoliczności sprawy (...), określiła, że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Konsekwencją wprowadzenia tej zasady jest konieczność wzmożenia większej aktywności stron postępowania, które nie mogą oczekiwać, że organ prowadzący postępowanie będzie z urzędu podejmował wszelkie środki dowodowe niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy. Konkludując powyższe, uprawnione więc było stanowisko sądu pierwszej instancji, iż to na skarżącym spoczywał obowiązek wykazania organom obiektywnymi okolicznościami, że susza na którą się powoływał przy niezrealizowaniu zadeklarowanego przedsięwzięcia wyczerpała znamiona klęski żywiołowej w rozumieniu § 9 ust.2 rozporządzenia oraz w rozumieniu z art. 3 ust.1 pkt. 1 ustawy o stanie klęski żywiołowej. Ponadto skoro zgodnie z zasadą rozkładu ciężaru dowodu na producencie rolnym ciążył obowiązek wykazania okoliczności, na którą się powoływał. To na etapie postępowania przez organami administracji, a nie dopiero przed sądem winien był przedstawić dowód w postaci umowy o kredyt preferencyjny. Sąd administracyjny zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Jeżeli w dacie orzekania przez organy administracji przedmiotowy dokument nie był znany organom , to zasadnie sąd pierwszej instancji nie uwzględnił tego dokumentu jako mogącego mieć wpływ na ocenę legalności zaskarżonej do sądu decyzji. Zupełnie chybiony jest zarzut naruszenia art.7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. poprzez potraktowanie przez sąd organu jako strony postępowania, która prowadzi postępowanie w kierunku z góry przyjętym. Po pierwsze kontrola legalności decyzji administracyjnych przez sąd administracyjny odbywa się na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądem administracyjnym. Po drugie zarzucane traktowanie organu jako strony prowadzącej postępowanie w kierunku z góry przyjętym, polegające na tym , że sąd konfrontuje dowód strony ze stanem wykazanym przez organ, to w istocie przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji uprawnionej oceny legalności zaskarżonej decyzji i wyjaśnienie dokonanej oceny. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się natomiast odnieść do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. bowiem autor skargi kasacyjnej nie wykazał ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu na czym naruszenie tego przepisu polegało. Nie jest rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego stawianie jakichkolwiek hipotez i domysłów co do kierunku i zakresu zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji. Na marginesie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zarzuty naruszenia art. 7 k.p.a., art.7 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. i art. 75 §1 k.p.a. podniesione w pkt. 1 i pkt.2 petitum nie został powiązane z żadnym przepisem p.p.s.a. w konsekwencji nie wiadomo jaki przepis p.p.s.a. został naruszony przez sąd pierwszej instancji. W tym miejscu warto też przypomnieć, że sąd administracyjny pierwszej instancji nie stosuje przepisów proceduralnych regulujących postępowanie przed organami, a jedynie kontroluje prawidłowość ich zastosowania. Odnosząc się z kolei do zarzutów zawartych w pkt.3 i pkt.4 petitum skargi kasacyjnej w formie w jakiej zostały zaprezentowane uznać należy je za nieuzasadnione. Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm., dalej: p.u.s.a.) jest przepisem ustrojowym normującym kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy zarzutu kasacyjnego. Może on być skutecznie wskazany jako naruszenie w ramach drugiej podstawy kasacyjnej jedynie w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami ustawy procesowej. (por. wyrok NSA z dnia 11 marca 2009r. sygn. akt II FSK 103/08, wyrok NSA z dnia 26 luty 2009r. sygn. akt 1660/07, wyrok NSA z dnia 23 listopada 2010r. sygn. akt I GSK 445/10,Lex). Naczelny Sąd Administracyjny władny jest na marginesie zauważyć, że sąd pierwszej instancji mógł by naruszyć art.1 § 2 p.u.s.a. jedynie odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Sprawowanie wymiaru sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej powoduje, iż wojewódzkie sądy administracyjne mają obowiązek sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, takich jak te, na które ma odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący przepisy. W szczególności należy tu wymienić takie pytania jak: jaki jest stan faktyczny sprawy, jaki przepis powinien mieć zastosowanie w stanie faktycznym sprawy, jakie jest znaczenie zastosowanego przepisu. Jeżeli zatem w orzeczeniu sądu pierwszej instancji zostaje sformułowane określone stanowisko, to nie jest to czynienie własnych ustaleń i nie jest dokonywanie własnej oceny dowodów, a jedynie przeprowadzenie kontroli zgodności z prawem decyzji organów administracji , co w niniejsze sprawie miało miejsce. W świetle powyższego zarzuty formułowane skardze kasacyjnej ocenić należy jako polemikę z uzasadnieniem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, co uwzględniając kontrolny charakter postępowania sądowoadmnistracyjnego, które nie stanowi kontynuacji postępowania administracyjnego, nie pozwala uznać tak sformułowanych zarzutów za usprawiedliwione. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.