II SA/Wa 1085/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Lipiński (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Janusz Walawski, Protokolant Arkadiusz Koziarski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji: - oddala skargę. K. O. prowadzi działalność gospodarczą pod nazwą [...], mieszka w U. w województwie [...]. Tam też znajduje się siedziba jego firmy, która między innymi posiada oddział w B. We wrześniu 2008 r., Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. przeprowadził kontrolę [...] oddziału powyższego przedsiębiorstwa i sporządził protokół kontroli nr rej. [...], w którym zawarto ustalenia z kontroli. Następnie tenże Inspektor Pracy powyższego Inspektoratu wydał decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr rej. [...], nakazującą pracodawcy zapewnienie skutecznej ochrony przeciwporażeniowej w pomieszczeniach biurowych w kontrolowanym obiekcie w B. oraz wydał, z tą samą datą, decyzję nr rej. [...], nakazującą pracodawcy wykonanie określonych prac opisanych w tej decyzji, związanych z bezpieczeństwem i higieną pracy, na terenie oddziału w B. przy ul. [...] i przy ul. [...]. Decyzje te stały się ostateczne. W dniu 13 lutego 2009 r. K. O. zwrócił się do Okręgowego Inspektora Pracy w B. o stwierdzenie nieważności wyżej wskazanych obu decyzji z dnia [...] września 2008 r., podnosząc, że zostały one wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. W uzasadnieniu wniosku, powołując się na art. 5 ust. 1, art. 6 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. Nr 89, poz. 589 ze zm.), stwierdził, że kontrolę w jego firmie może przeprowadzać wyłącznie inspekcja PIP z K. właściwa miejscowo dla siedziby firmy – U. przy ul. [...] i ten właśnie organ powinien wydać stosowne decyzje. Okręgowy Inspektor Pracy w B. decyzją z dnia [...] marca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji, stwierdzając prawidłowe ich wydanie przez Inspektora Pracy, działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. K. O. wniósł odwołanie od tej decyzji organu I instancji do Głównego Inspektora Pracy, wskazując dodatkowo, iż obie decyzje z dnia [...] września 2008 r. powinny być doręczone na adres siedziby pracodawcy, to jest na adres w U., a nie na adres oddziału w B.. Główny Inspektor Pracy po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2009 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] marca 2009 r. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, co następuje: Kontrolowany zakład pracy prowadzony jest w B., zatem Inspektor Pracy działający w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. jest właściwy do prowadzenia kontroli i wydawania środków prawnych, o których mowa w art. 11 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy (przedmiotowe decyzje). Środki te uprawniony organ - tu Inspektor Pracy działający w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. - może kierować do właściwego podmiotu zgodnie z art. 33 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy bez względu na swoją właściwość terytorialną. W niniejszej sprawie oznacza to, że zarówno do kontroli, jak i prowadzenia postępowania (w tym kierowania środków prawnych) wobec zakładu pracy, położonego na obszarze działania Okręgowego Inspektoratu Pracy w B., właściwy pozostaje Inspektor Pracy, działający na terenie Okręgowego Inspektoratu Pracy w B.. Nadto organ wskazał, że w niniejszej sprawie posiłkowo można zastosować art. 21 § 1 pkt 2 Kpa, zgodnie z którym właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się, w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy - według miejsca, w którym zakład pracy jest, był lub ma być prowadzony. Przy czym z porównania pkt 2 i 3 tego przepisu wynika, iż przy ustaleniu właściwości miejscowej w sprawach dotyczących prowadzenia zakładu pracy, bierze się za podstawę nie siedzibę zakładu pracy czy miejsce zamieszkania właściciela, ale miejsce, w którym jest, był lub będzie prowadzony faktycznie zakład. Chodzi tu zatem o faktyczne usytuowanie kontrolowanego zakładu, nie zaś o położenie siedziby jego dyrekcji (zarządu), lub miejsca zamieszkania właściciela. W ocenie organu, wbrew twierdzeniu strony, w niniejszej sprawie nie zachodzi przesłanka naruszenia właściwości organu przy wydawaniu obu kwestionowanych decyzji z dnia [...] września 2008 r., która mogłaby skutkować nieważnością tych decyzji, zgodnie z treścią art. 156 § 1 Kpa. Natomiast w odniesieniu do zarzutu doręczenia wydawanych środków prawnych pod adresem oddziału w B., stwierdzić należy, że zarzut ten nie ma wpływu na poprawność decyzji z dnia [...] września 2008 r. wydanych przez Inspektora Pracy działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B.. W ocenie Głównego Inspektora Pracy na podstawie tego zarzutu strona mogłaby żądać wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i to gdyby okazało się, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zgodnie z tezą wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1998 r. (sygn. akt II SA 1241/98), w odróżnieniu od przypadków, które uzasadniają wznowienie postępowania (art. 145 § 1 Kpa), gdzie wadą jest dotknięte samo postępowanie (np. dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktycznie okazały się fałszywe lub orzekał pracownik, który podlegał wyłączeniu), w przypadkach wymienionych w art. 156 § 1 Kpa wada i to wyjątkowo ciężka - musi tkwić w samej decyzji. Dlatego zgodnie z zasadą niekonkurencyjności nadzwyczajnych trybów postępowania, zarzut ten nie może być brany pod uwagę w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. K. O. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnosił: o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Pracy w całości; ewentualnie o zmianę skarżonej decyzji poprzez stwierdzenie nieważności obu decyzji z dnia [...] września 2008 r. wydanych przez Inspektora Pracy G. M. z Okręgowego Inspektoratu Pracy w B.; zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucał: 1. naruszenie art. 21 § 1 pkt 2) i 3) Kpa, poprzez błędne zastosowanie pkt 2) i przez niezastosowanie pkt 3) tego przepisu w zw. z art. 156 § 1 pkt 1) Kpa; 2. naruszenie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i zarządzenia Marszałka Sejmu w sprawie właściwości terytorialnej PIP w zw. z art. 156 § 1 pkt 1) Kpa, poprzez ich niezastosowanie; 3. naruszenie art. 26 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, poprzez jej błędne zastosowanie i stwierdzenie, że możliwe jest dokonywanie kontroli wyłącznie w "innych miejscach wykonywania zadań" bez kontroli w siedzibie podmiotu kontrolowanego. W uzasadnieniu skargi K. O. stwierdził, iż w wyniku powyższych błędów organ niesłusznie uznał, że organem właściwym do kontroli oddziału przedsiębiorcy w B. była Państwowa Inspekcja Pracy w B., przez co niesłusznie odmówił stwierdzenia nieważności wskazanych decyzji z dnia [...] września 2008 r. Wskazał także na różne rozumienie dawnego pojęcia zakładu pracy, które obecnie zastąpiono w Kodeksie pracy pojęciem pracodawca i wskazał na różnice w doktrynie postępowania administracyjnego dotyczące rozumienia właściwości, a wynikające z wprowadzenia pojęcia pracodawca w miejsce dawnego pojęcia zakładu pracy. W jego ocenie w niniejszej sprawie decyzję nakazową mógł wydać jedynie inspektor PIP z K., jako właściwy dla siedziby przedsiębiorcy. Główny Inspektor Pracy w odpowiedzi na skargę, wnosił o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 13 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do rozpoznania sprawy właściwy jest wojewódzki sąd administracyjny, na którego obszarze właściwości ma siedzibę organ administracji publicznej, którego działalność została zaskarżona. W niniejszej sprawie sądem tym jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Natomiast zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, wojewódzki sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w tym postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Badana pod tym kątem skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sprawy sprowadza się do oceny czy przedmiotowe decyzje z dnia [...] września 2009 r., dotyczące [...] oddziału przedsiębiorstwa, mogły zostać wydane przez inspektora pracy właściwego dla tego oddziału, czy jedynie przez inspektora PIP, właściwego dla siedziby przedsiębiorcy. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 1 Kpa decyzja wydana z naruszeniem przepisów o właściwości jest nieważna. Jednakże w niniejszej sprawie, wbrew twierdzeniu skarżącego, wydane w dniu [...] września 2008 r. przez Inspektora Pracy G. M. z Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. decyzje o nr rej. [...] i o nr rej. [...] zostały wydane przez uprawniony do tego organ Państwowej Inspekcji Pracy. W postępowaniu nadzorczym powyższe zostało dobitnie wykazane zarówno przez Okręgowego Inspektora Pracy w B. w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2009 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności wskazanych wyżej decyzji z dnia [....] września 2008 r., jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora Pracy z dnia [...] maja 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni podziela tę argumentację. K. O. posiada przedsiębiorstwo, którego jeden z oddziałów znajduje się w B., a zatem na terenie działania Inspektora Pracy z Okręgowego Inspektora Pracy w B., w ramach jego właściwości terytorialnej. A zatem zgodnie z treścią art. 22, art. 26 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy i zarządzeniem Marszałka Sejmu w sprawie właściwości terytorialnej Państwowej Inspekcji Pracy ten właśnie Inspektor Pracy mógł dokonywać kontroli i wydawać stosowne decyzje w sprawach merytorycznych należących do inspektora pracy w zakresie zadań i obowiązków PIP, przyznanych mu wyżej wskazaną ustawą. Zastąpienie dawnego pojęcia "zakład pracy" obecnym pojęciem "pracodawca" nie zmienia właściwości organów PIP. Jest to jedynie w tym przypadku zmiana nazwy, która nie pociąga za sobą braku uprawnień inspektorów PIP. W przypadku gdy pracodawca posiada oddziały swojego przedsiębiorstwa w różnych miejscowościach, nie pozbawia to inspektorów pracy PIP, właściwych terytorialnie dla usytuowania tych oddziałów, prawa do przeprowadzania w tych oddziałach stosownych kontroli i wydawania stosownych decyzji. Jak trafnie twierdzi organ w zaskarżonej decyzji, w zakresie właściwości decyduje tu faktyczne usytuowanie kontrolowanego zakładu, nie zaś położenie siedziby jego dyrekcji (zarządu), lub miejsca zamieszkania właściciela – pracodawcy. Podkreślić tu także należy, iż w przypadku gdy dane przedsiębiorstwo posiada oddziały na terenach objętych właściwością różnych okręgowych Inspekcji Pracy, czynności kontrolne mogą być zlecane właściwym terytorialnie Inspektorom PIP dla danych oddziałów przez Inspektora właściwego terytorialnie dla siedziby takiego przedsiębiorstwa – co podnosi skarżący – jednakże nie uniemożliwia to własnych, niezależnych działań w wyżej wskazanym zakresie przez inspektorów PIP właściwych terytorialnie dla danych oddziałów takiego przedsiębiorstwa, co miało właśnie miejsce we wrześniu 2008 r. w omawianej sprawie, w B. Organ trafnie także wskazuje na zasady właściwości w takich sprawach, określonych w art. 21 § 1 pkt 2 Kpa. Przy czym pojęcie "zakładu pracy" należy tu rozumieć także jako oddział danego przedsiębiorstwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w pełni popiera tę argumentację. Nadto w zakresie stwierdzenia nieważności decyzji, w uzasadnieniu skargi, sam skarżący wskazuje na rozbieżność w orzecznictwie i doktrynie co do przystawalności pojęć: "zakład pracy" - "pracodawca" w aspekcie właściwości terytorialnej organu. Zaznaczyć tu należy (niezależnie od tego, iż Sąd oceny skarżącego co do istnienia takich rozbieżności nie podziela), że rozbieżności w orzecznictwie w przedmiocie interpretacji danego przepisu prawa (tu pojęcia) wykluczają stwierdzenie nieważności danej decyzji w powodu rażącego naruszenia prawa. Rację ma skarżący, co do ogólnej zasady, gdy twierdzi, iż nakazy i wystąpienia (a zatem i decyzje) dotyczące terenowych jednostek organizacyjnych, wydane przez właściwego dla tych jednostek terytorialnie inspektora pracy, powinny być kierowane wprost do przedsiębiorcy, czyli właściciela przedsiębiorstwa składającego się z tych jednostek. Jednakże skarżący nie uczynił swoich twierdzeń przedmiotem skargi. Nadto, jak trafnie zauważył Główny Inspektor Pracy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 16 października 1998 r., sygn. akt II SA 1241/98), zarzut ten nie ma wpływu na poprawność, w rozumieniu art. 156 Kpa, decyzji nr rej. [...] oraz nr rej. [...] z dnia [...] września 2008 r., wydanych przez Inspektora Pracy, działającego w ramach terytorialnej właściwości Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. Brak tu bowiem wady tkwiącej w samej decyzji. Natomiast na podstawie tego zarzutu, strona mogłaby żądać ewentualnie wznowienia postępowania zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 Kpa i to jedynie wtedy, gdyby okazało się, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Zarzut, w takiej postaci, jak to określa organ - niezawiniony przez stronę brak udziału w postępowaniu, nie został w ogóle sformułowany przez skarżącego na żadnym etapie postępowania zarówno przed organem administracyjnym, jak i przed Sądem rozpoznającym niniejszą sprawę. Nadto wymyka się on zasadom określającym nieważność przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 Kpa i wymaga innych dowodów na okoliczność sposobu oznaczania przedsiębiorcy i oddziałów jego przedsiębiorstwa, przedstawicielstwa osób kierujących danym oddziałem, ewentualnie prokury oraz badaniem aktów wewnętrznych przedsiębiorstwa skarżącego itp., w skrócie mówiąc - oceny samodzielności zewnętrznej danego oddziału, a także określenia zasady skuteczności doręczenia korespondencji dla skarżącego pod adresem oddziału jego przedsiębiorstwa, w sprawach tego oddziału. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym materiale sprawy nie jest władny dokonać ustaleń w takim zakresie. Inny jest także cel takiego postępowania dotyczącego powyższych zagadnień, odbiegający od zasad rozpatrywania sprawy w aspekcie zarzutu rażącego naruszenia prawa z powodu naruszenia właściwości. A właśnie ocena rzetelności i prawidłowości postępowania nadzorczego w trybie art. 156 § 1 pkt 1 Kpa jest zadaniem Sądu w niniejszej sprawie i wyłącznie to postępowanie nadzorcze jest objęte kontrolą tego Sądu. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dopatrzył się naruszenia prawa przez organy rozpatrujące sprawę w zakresie stwierdzenia nieważności, z powodu naruszenia przepisów o właściwości obu decyzji z dnia [...] września 2008 r. wydanych przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w B. i dlatego na podstawie art. 151 w związku z art. 132 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.