IV SA/Wa 340/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. S.A. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej B. S.A. z siedzibą w W. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Sygn. IV SA/Wa 340/09 UZASADNIENIE Zaskarżoną do Sądu Administracyjnego decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, garażu wielopoziomowego zamkniętego z częścią handlowo - usługową oraz wjazdami i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na części działek [...], [...] w obrębie [...] i na części działek [...], [...] w obrębie [...] oraz na części działki ew. nr [...] w obrębie [...] na terenie dzielnicy B. w W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, iż w myśl art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji następuje w przypadku braku planu miejscowego. Stosownie do brzmienia art. 56 tej ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Oznacza to, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy jest możliwa wyłącznie w sytuacji braku zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi. Art. 53 ust. 3 cyt. ustawy zobowiązuje z kolei organ do przeprowadzenia analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a także analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jest to równoznaczne z obowiązkiem wskazania w analizie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym i odniesienie wyników tak przeprowadzonej analizy do charakteru planowanej inwestycji. Kolegium wskazało, iż prowadząc analizę obszaru w tym zakresie organ winien mieć na względzie fakt, iż w § 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) została zawarta definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, przez którą należy rozumieć sposób Sygn. IV SA/Wa 340/09 użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu rozumianych jako gabaryty, forma architektoniczna obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu. Dopiero zestawienie danych uzyskanych z całego obszaru analizowanego i ich szczegółowa analiza może być podstawą do stwierdzenia naruszenia przepisów powołanego powyżej rozporządzenia w zakresie sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z istniejącą na obszarze analizowanym funkcją zabudowy i zagospodarowania terenu, zdefiniowaną zgodnie z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia. W ocenie Kolegium analiza załącznika mapowego nr 1 wskazała, iż organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, jednakże nie dokonał analizy całego obszaru w zakresie, jaki wynika z ustawy o planowaniu przestrzennym oraz wskazanym rozporządzeniu. W szczególności nie odniósł się do sposobu użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu w zakresie zgodności z przepisami odrębnymi oraz gabarytów, formy architektonicznej obiektów budowlanych czy intensywności wykorzystania terenu. Zdaniem Kolegium sporządzona analiza w sposób ogólny odnosi się do sposobu wykorzystania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, jak również do zakresu ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Ustalając funkcję przedmiotowego obszaru organ I instancji ogólnie stwierdził, iż dominującą jest funkcja rolnicza, mieszkaniowa jednorodzinna. Określając zaś parametry inwestycji nie odniósł się do parametrów wszystkich działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Kolegium uznało w związku z tym, że organ I instancji w sposób nieprawidłowy wyznaczył wskaźniki, o których mowa w § 4-8 rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. i tym samym nie dowiódł, iż zachodzą okoliczności uzasadniające wydanie decyzji odmownej. Ponadto zdaniem Kolegium decyzja Prezydenta W. została wydana z naruszeniem art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium nakazało ponadto organowi I instancji, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy, dokonać ponownej analizy w zakresie warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych z podaniem przepisów obowiązujących dla całego obszaru objętego analizą. Dopiero po Sygn. IV SA/Wa 340/09 dokonaniu tych ustaleń Prezydent W., ponownie rozpatrując wniosek winien rozstrzygnąć tę sprawę. Organ odwoławczy zaznaczył, że w przypadku, gdy w wyniku analizy przepisów ustawy o planowaniu przestrzennym oraz przepisów odrębnych, mających zastosowanie na etapie ustalenia warunków zabudowy, organ I instancji ustali, iż planowane zamierzenie jest niezgodne z przepisami odrębnymi, to ma obowiązek wydania decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy, która nie wymaga już uzgodnienia z organem współdziałającym. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B. S.A. zarzucając jej naruszenie art. 7, 8, 136, 138 § 2 Kpa, a także art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podnosząc wskazane naruszenia Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skarżąca podniosła, iż z uzasadnienia decyzji SKO nie wynika jednoznacznie, że zachodzi potrzeba powtórzenia postępowania organu I instancji. SKO podzieliło natomiast zarzuty odwołania i uznało za niezasadne wydanie decyzji odmownej. Nastąpiło to przy równoczesnym braku uzasadnienia przeszkód do wydania decyzji uwzględniającej złożony wniosek. Zdaniem skarżącego zalecenie dokonania ponownej analizy funkcji obszaru analizowanego jest błędne, gdyż organ odwoławczy wyraźnie wskazał, nie na nieprawidłowość sporządzonej analizy, ale na wyciągnięcie z przeprowadzonej analizy błędnych wniosków, a więc na niewłaściwą ocenę dowodów. Zdaniem skarżącego w żaden sposób nie można uznać, by zagadnienia wskazane przez SKO wymagały ponownego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części. Zdaniem skarżącego, skoro Kolegium uznało, iż organ I instancji wyciągnął błędne wnioski z analizy funkcji obszaru, to powinno samodzielnie dokonać stosownych ustaleń i orzec merytorycznie w sprawie. Nie zachodzi bowiem konieczność zebrania nowych dowodów, a jedynie prawidłowego wyprowadzenia wniosku z dowodów już zgromadzonych. Zdaniem skarżącego decyzja nie określa także jakichkolwiek innych prawnie uzasadnionych przyczyn, dla których nie można uwzględnić wniosku o wydanie warunków zabudowy, pomimo iż SKO wielokrotnie przytoczyło przepis art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, akcentując zawarty w tym przepisie obowiązek wydania warunków zabudowy. Sygn. IV SA/Wa 340/09 W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2009 r., którą uchylono w całości decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r. odmawiającą ustalenia warunków zabudowy i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych wielorodzinnych z garażami podziemnymi, garażu wielopoziomowego zamkniętego z częścią handlowo - usługową oraz wjazdami i infrastrukturą techniczną przy ul. [...] na terenie dzielnicy B. w W. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało m.in. art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 Kpa, oraz art. 138 § 2 Kpa. Wskazać przy tym należy, iż organ odwoławczy może skorzystać z art. 138 § 2 Kpa, czyli uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji tylko wówczas, gdy wykaże, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Tymczasem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. w sposób wyraźny stwierdziło, iż "organ I instancji prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, jednakże nie dokonał analizy całego obszaru (...). Przyznało zatem, iż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy. Podzielić więc należy stanowisko skarżącej Spółki, iż organ odwoławczy wyraźnie wskazał na niewłaściwą ocenę dowodów. Organ odwoławczy może bowiem wydać decyzję kasacyjną, o której mowa w art. 138 § 2, wydać tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki wymienione w zdaniu pierwszym tego przepisu, tj. w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 Kpa, tj. przeprowadzenia przez organ odwoławczy dodatkowego Sygn. IV SA/Wa 340/09 postępowania dowodowego. Kompetencja organu odwoławczego do podejmowania decyzji kasacyjnych jest zatem wyraźnie ograniczona przesłankami ustawowymi, chociaż sposób ich sformułowania w tekście przepisu pozostawia organowi drugiej instancji pewien margines swobody przy ocenie, czy w konkretnym stanie faktycznym sprawy przesłanki te istotnie wystąpiły (por. uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 16 stycznia 1997 r. III ZP 5/96, OSNAPiUS 1997 Nr 15, poz. 262). Nie ulega jednakże żadnej wątpliwości, że organ odwoławczy czyniąc użytek z przepisu art. 138 § 2 Kpa powinien w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w tym przepisie, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował przepisu art. 136 Kpa. Właściwy sens przepisu art. 138 § 2 Kpa można bowiem wydobyć jedynie w zestawieniu go z treścią normatywną art. 136 Kpa. Ustalając więc czy wady postępowania dowodowego przed organem pierwszej instancji są tego rodzaju, że organ odwoławczy usunie je przez przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego (por. wyrok NSA z dnia 5 lutego 2008 r., sygn. II OSK 860/07, niepubl.). Należy przy tym mieć na uwadze, że w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekało już dwukrotnie, za każdym razem uchylając zaskarżoną decyzję i kierując sprawę do Prezydenta W., celem ponownego jej rozpatrzenia. Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniosło, że Prezydent W. prawidłowo wyznaczył obszar analizowany, jednak w sposób ogólny odniósł się do sposobu wykorzystania nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym i zakresu ustalenia parametrów planowanej inwestycji. Nie są to jednakże okoliczności wymagające ponownego przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości lub znacznej części, a jedynie wymagające prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. Jeśli organ odwoławczy kieruje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, winien w sposób nie budzący wątpliwości wykazać, że jest to niezbędne, a brakującego materiału dowodowego nie jest w stanie uzupełnić we własnym zakresie, bądź braki w materiale dowodowym są tak duże, że nowe dowody mogłyby rzucić zupełnie nowe światło na zebrany do tej pory materiał dowodowy. Organ odwoławczy musi mieć na względzie, iż skarżący zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 Kpa ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięciu sprawy. Oznacza to, że organ II instancji nie tylko rozpatruje odwołanie ale bada sprawę od nowa, ocenia Sygn. IV SA/Wa 340/09 zebrany materiał dowodowy i wyciąga na jego podstawie logiczne wnioski. Brak przeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ I instancji nie może być sanowany w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania. Sąd podziela także zarzut skargi co do naruszenia przez SKO art. 8 Kpa. Wymaga on od organów administracji publicznej prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie niż to, którego żądała, to należy wykazać, że wyniknęło to z istotnych powodów. W niniejszej sprawie nie zostało wykazane, iż faktycznie istnieje potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w takiej części, która uzasadniałaby konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przeprowadzenia od nowa postępowania dowodowego. Reasumując stwierdzić należy, że dopiero wyjaśnienie przez Kolegium, iż wskazane w uzasadnieniu decyzji wątpliwości są uzasadnione w zakresie o jakim mowa w art. 138 § 2 Kpa, przy uwzględnieniu dyspozycji art. 136 Kpa, umożliwi ocenę, czy rzeczywiście zachodziła potrzeba wydania decyzji kasacyjnej. Jednocześnie ze względu na treść art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skład orzekający nie wypowiada się merytorycznie o prawidłowości decyzji organu I instancji. Z tej samej przyczyny, nie odnosi się do zarzutu art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na marginesie jedynie należy wskazać, iż projekt decyzji odmawiającej ustalenia warunków zabudowy nie wymaga już ze swej istoty dokonania uzgodnienia z innymi organami o wiedzy specjalistycznej. Wystąpienie o te uzgodnienia nie stanowi jednakże istotnego uchybienia. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji. W pkt 2 sentencji orzeczono na podstawie art. 152 cyt. ustawy. O zasądzeniu kosztów, w pkt 3 sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 cyt. ustawy. Sygn. IV SA/Wa 340/09 Po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku, należy ponownie rozpoznać wniesione odwołanie od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2008 r., z uwzględnieniem wytycznych zawartych w uzasadnieniu tego wyroku.