I SA/Lu 686/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Chitrosz, Sędziowie WSA Krystyna Czajecka-Szpringer (spr.),, WSA Wojciech Kręcisz, Protokolant Referent Kamil Rutkowski, po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi A. spółki z o.o. na informację Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia [...] nr [...] w przedmiocie oceny projektu - oddala skargę. Zaskarżoną informacją z dnia 22 września 2009r., [...] Agencja Wspierania Przedsiębiorczości odrzuciła wniosek A. o dofinansowanie pt. "Wprowadzenie przez A. nowych produktów turystycznych w powiecie p." złożony w odpowiedzi na konkurs nr [...] zarejestrowany pod nr ewidencyjnym [...] w ramach Osi Priorytetowej I. Przedsiębiorczość i Innowacje, Działania 1.5 RPO WL 2007-2013 - po dokonaniu oceny formalnej przez Oddział Oceny Projektów Agencji Wspierania Przedsiębiorczości. Z uzasadnienia zaskarżonej informacji wynika, iż w złożonym wniosku o dofinansowanie brak było podpisu osoby upoważnionej do reprezentowania wnioskodawcy pod Deklaracją Wnioskodawcy. Zgodnie z Wytycznymi dla Wnioskodawców oraz Instrukcją wypełniania wniosku o dofinansowanie wniosek, który nie został podpisany przez osobę upoważnioną do reprezentowania wnioskodawcy nie podlega ocenie formalnej. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. działając przez pełnomocnika złożyła protest z dnia 28.09.2009r., w którym podniosła, iż odrzucenie wniosku nastąpiło sprzecznie z prawem, jak też postanowieniami Instrukcji wypełniania wniosków oraz Wytycznymi dla wnioskodawców. Pismo z dnia 22 września 2009 roku, zawiera błędy logiczne. Zgodnie z postanowieniami wytycznych dla wnioskodawców (część II. 3. 1 str. 93 wytycznych) celem oceny formalnej jest stwierdzenie, czy projekt kwalifikuje się do uzyskania pomocy w ramach danego Działania/Podziałania (kryteria dopuszczające oceny formalnej) oraz czy wniosek został wypełniony poprawnie i zawiera wszystkie wymagane załączniki (kryteria poprawności oceny formalnej). W razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej - kryteria poprawności. IP II wzywa Wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty potwierdzenia otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów braków we wniosku i/lub poprawy błędów. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości nie dokonała ciążącego na niej obowiązku wezwania do usunięcia uchybień. Brak podpisu, jako uchybienie co do kryteriów poprawności formalnej, nie może, bez wezwania do usunięcia uchybienia poprzez prawidłowe podpisanie, stanowić podstawy do odrzucenia wniosku. W polskim prawie procesowym (m.in. na gruncie kodeksu postępowania cywilnego, kodeksu postępowania administracyjnego) istnieje zasada, iż brak podpisu nie dyskwalifikuje automatycznie pisma, lecz obliguje organ do wezwania zainteresowanego do uzupełnienia braku podpisu w określonym terminie (por. art. 130 § 1 kpc, art. 64 § 2 kpa). Dopiero brak aktywności zainteresowanego uzasadnia nienadanie takiemu pismu biegu. Podobne unormowanie zawierają fragmenty Wytycznych dla wnioskodawców. W rozstrzygnięciu protestu z dnia 14 października 2009r., Agencja Wspierania Przedsiębiorczości działając na podstawie art. 30b w zw. z art. 29 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz.U. Nr 227, poz. 1658, ze zm.) dalej "u.z.p.p.r." uznała złożony protest za niezasadny. W uzasadnieniu wskazała, iż analiza dokumentacji związanej z rozpatrywaniem przedmiotowego wniosku wskazuje że wnioskodawca nie złożył podpisu oraz nie opatrzył pieczęcią Deklaracji Wnioskodawcy, objętej częścią "F" formularza wniosku. Instytucja zarządzająca, instytucja pośrednicząca lub instytucja wdrażająca, w celu wyłonienia projektów do dofinansowania w trybie konkursowym, ogłasza konkurs na swojej stronie internetowej. Ogłoszenie takie zawiera informacje obejmujące m.in. rodzaj projektów podlegających dofinansowaniu, rodzaj podmiotów, które mogą ubiegać się o dofinansowanie; kryteria wyboru projektów, termin rozstrzygnięcia konkursu czy termin, miejsce i sposób składania wniosków o dofinansowanie projektu. Ogłoszenie konkursu nr [...], opublikowane na stronie internetowej w dniu 31 marca 2009 r. oprócz informacji objętych katalogiem ustalonym art. 29 ust. 2 u.z.p.p.r. wskazywało, że ,,szczegółowa informacja o zasadach ubiegania się o dofinansowanie, w tym Uszczegółowienie RPO WL 2007-2013, formularz wniosku, Wytyczne dla Wnioskodawców są dostępne na stronie Agencji Wspierania Przedsiębiorczości (...)". Dokumenty te zostały zamieszczone w zakładce "Do pobrania" na stronie LAWP www.lawp.l.pl. Zarówno Szczegółowy Opis Osi Priorytetowych RPO WL na lata 2007-2013 Uszczegółowienie Programu (dalej zwane URPO) - wydane na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r., jak i Wytyczne dla Wnioskodawców (załącznikiem do których jest Instrukcja wypełniania załączników do wniosku o dofinansowanie w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL na lata 2007-2013) -, stanowią elementy dokumentacji ww. konkursu. Wytyczne dla Wnioskodawców stanowią, iż Wnioskodawca, aby uzyskać dofinansowanie, musi spełnić m.in. warunek złożenia w terminie prawidłowo wypełnionego i podpisanego wniosku o dofinansowanie (Rozdział I pkt. 5.2 Wytycznych, str. 43). Dokument "Instrukcja wypełniania Wniosku o dofinansowanie" wskazuje co do części "F" formularza wniosku: ,,Po zapoznaniu się z treścią deklaracji, podpisy w wyznaczonych miejscach składa osoba/-y uprawnione do reprezentowania Wnioskodawcy, opatrując Wniosek pieczęcią Wnioskodawcy." Deklaracja Wnioskodawcy, objęta częścią "F" formularza wniosku obejmuje łącznie 13 oświadczeń Wnioskodawcy, w tym m.in. o prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym informacji zawartych we wniosku i jego załącznikach oraz o zobowiązaniu się do osiągnięcia i utrzymania planowanych celów projektu. Charakter wskazanych oświadczeń uzasadnia zatem przywoływane zastrzeżenie zawarte w treści Wytycznych dla Wnioskodawców, w świetle którego jedynie podpisany wniosek podlega ocenie. Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wskazała, iż powołując się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego oraz Kodeksu postępowania administracyjnego, pełnomocnik skarżącej nie wskazał, na jakiej podstawie odnosi ich regulacje do przedmiotowej sprawy. Pominą regulację art. 37 U.z.p.p.r., która wyłącza stosowanie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego wobec postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania na jej podstawie dofinansowania, ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych. Oznacza to, że do procedury wyłaniania wniosków o dofinansowanie należy odpowiednio stosować przepisy prawa cywilnego. Brak podpisu Wnioskodawcy pod deklaracją objętą częścią "F" formularza wniosku trzeba rozpatrywać w kategorii braku złożenia przez Wnioskodawcę oświadczenia woli, warunkującego rozpoczęcie procedury oceny wniosku w ramach ogłoszonego konkursu. Przedmiotowy wniosek złożony został przez przedsiębiorcę – profesjonalistę w obrocie – w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu zamkniętego nr [...]. Aplikacja złożona w odpowiedzi na ogłoszenie konkursu zamkniętego, nie opatrzona podpisem i pieczęcią Wnioskodawcy, nie może podlegać ocenie i podlega odrzuceniu. Wniosek został odrzucony na etapie oceny formalnej. Ocenie merytorycznej mogą być poddawane wyłącznie wnioski prawidłowe pod względem formalnym (Rozdział 1.4.1 URPO). W świetle art. 202 ust. 3 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249, poz. 2104, ze zm.) dotacje rozwojowe mogą być przekazywane z budżetu państwa lub z budżetu samorządu województwa w formie zaliczki lub zwrotu wydatków poniesionych na realizacje programu, projektu lub zadania z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, 3a i 4. Zgodnie z § 2 ust. 2 wzoru umowy o dofinansowanie przyjętego dla konkursu nr 03/RPOWL/1.S/2009 (na podstawie art. 209 ustawy o finansach publicznych oraz art. 29 ust. 2 pkt. 10 u.z.p.p.r.). Beneficjent otrzymuje dofinansowanie w formie refundacji wydatków w postaci zwrotu części poniesionych wydatków kwalifikowanych na zasadach oraz warunkach określonych w umowie. Uzyskanie dofinansowania warunkowane jest zatem nie tylko wyłonieniem danego projektu do dofinansowania, czy samym podpisaniem umowy, ale również prawidłowym w rozumieniu umowy zrealizowaniem określonego projektu. Postanowienia składające się na ustanowiony w świetle art. 29 u.z.p.p.r. regulamin danego konkursu wiążą nie tylko wnioskodawców, ale również instytucję organizującą konkurs - w odniesieniu do wszystkich wnioskodawców. W świetle dokumentacji konkursu nr [...] złożenie wniosku nie podpisanego, powoduje brak możliwości . poddania go ocenie. Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem protestu A. działając przez pełnomocnika złożyła skargę na informację Agencji Wspierania Przedsiębiorczości z dnia 22 września 2009r., domagając się uznania, iż ocena projektu została dokonana z naruszeniem prawa i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania wg. norm przepisanych. Zarzuciła naruszenie art. 26 ust. 1 pkt 8 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, poprzez naruszenie ustalonych tymi Wytycznymi zasad realizacji programów operacyjnych, art. 26 ust. 2 ww. ustawy poprzez naruszenie wprowadzonej tym przepisem zasady "przejrzystości reguł stosowanych przy ocenie projektów", naruszenie ppkt 3.1 rozdziału II Wytycznych dla wnioskodawców w ramach I i II Osi Priorytetowej RPO WL 2007-2013, polegające na niezastosowaniu regulacji tam zawartych, zobowiązujących instytucję odpowiedzialną za realizację projektów do wezwania wnioskodawcy do usunięcia braków formalnych wniosku, jeśli takie wystąpią. W uzasadnieniu wskazała, iż wyłączenie stosowania przepisów k.p.a w sprawach objętych przedmiotem ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz to, że program operacyjny, nie jest aktem powszechnie obowiązującym w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP, nie powodują, że w takich sprawach organ stosujący prawo może działać poza jakimikolwiek granicami, bowiem mogłoby to doprowadzić do nadużyć i nierównego traktowania wnioskodawców. Zgodnie z Wytycznymi dla wnioskodawców w ramach przedmiotowej Osi Priorytetowej w pierwszej kolejności wniosek podlega ocenie pod kątem jego przynależności do danego Działania/Podziałania w ramach danej Osi, a dopiero potem właściwa instytucja bada go pod względem czysto formalnym. Kryteria dopuszczające muszą być spełnione bezwarunkowo, a niespełnienie jednego z nich powoduje odrzucenie wniosku, natomiast ich spełnienia powoduje przejście do kolejnego etapu oceny formalnej pod względem kryteriów poprawności. Zatem brak podpisu wnioskodawcy pod daną częścią wniosku nie dotyczy kryteriów dopuszczających lecz kryteriów poprawności oceny formalnej. Wytyczne stanowią, iż w razie stwierdzenia niezgodności w trakcie oceny formalnej pod kątem kryteriów poprawności, LAWP wzywa wnioskodawcę do usunięcia uchybień w terminie 5 dni roboczych od daty otrzymania pisma w sprawie uzupełnienia dokumentów, braków we wniosku lub poprawy błędów. Poprawiony i uzupełniony wniosek podlega ponownej ocenie formalnej. Jedynie wniosek w ogóle nie poprawiony lub uzupełniony w terminie lub poprawiony w innej niż w wezwaniu sposób, podlega odrzuceniu. Brak podpisu pod wnioskiem, który stanowi brak formalny wniosku, nie może być traktowany jako powodujący nieważność oświadczenia woli, bowiem jest to wada usuwalna, która można konwalidować. W odpowiedzi na skargę Agencja Wspierania Przedsiębiorczości wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej informacji. Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu jest rozstrzygniecie, czy brak podpisu skarżącej w części F formularza wniosku o dofinansowanie, złożonego w odpowiedzi na konkurs nr [...] stanowi o braku złożenia oświadczenia woli, czy też jest brakiem formalnym, możliwym do usunięcia, po uprzednim wezwaniu do dokonania tej czynnosci przez Agencję Wspierania Przedsiębiorczości. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt. 9 ustawy z dnia 6 grudnia 2008 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju ( tj. z 2009 r., Nr 84, poz. 712), zwana dalej "u.z.p.p.r.", instytucja organizująca konkurs ma obowiązek określenia dla danego konkursu terminu, miejsca i sposobu składania wniosków o dofinansowanie projektu. W przypadku konkursu nr [...] Wytyczne dla Wnioskodawców stanowią, iż Wnioskodawca, aby uzyskać dofinansowanie, musi spełnić m.in. warunek złożenia w terminie prawidłowo wypełnionego i podpisanego wniosku o dofinansowanie (Rozdział I pkt. 5.2 Wytycznych, str. 43). Postanowienie to nie ma charakteru ogólnego, ale wynika z jednej strony z kompetencji instytucji organizującej konkurs, określonej w art. 29 ust. 2 pkt. 9 u.z.p.p.r, z drugiej zaś - systemu realizacji programu operacyjnego. W świetle Rozdziału 1.4.1 Szczegółowego Opisu Osi Priorytetowych Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2007-2013. Uszczegółowienie Programu (dalej zwany "URPO"), wydanego na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 2 u.z.p.p.r oraz ogłoszenia konkursu nr [...], konkurs ten został ogłoszony jako zamknięty. Zgodnie z URPO tryb konkursu zamkniętego ma charakter cykliczny, a w ramach powyższego trybu określa się z góry jeden lub kilka następujących po sobie terminów naboru wniosków. Konkurs zamknięty posiada określone daty rozpoczęcia oraz daty zakończenia naboru wniosków o dofinansowanie projektów. Ocena wniosku odbywa się po zakończenia każdego terminu naboru. Celem takiego określenia warunków konkursu zamkniętego jest zapewnienie równości w sposobie traktowania wszystkich podmiotów, ubiegających się w ramach konkursu o wyłonienie do dofinansowanie. Integralną częścią dokumentacji konkursowej stanowi Instrukcja Wykonawcza Instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2007-2013. Zgodnie z Instrukcją wnioski, które wpłynęły w odpowiedzi na ogłoszone konkursy poddawane są ocenie formalnej w oparciu o kryteria brzegowe(dopuszczające) i kryteria poprawności. Kryteria dopuszczające muszą być spełnione bezwarunkowo. Brak spełnienia jednego z nich powoduje odrzucenie skargi, a stwierdzenie ich spełnienie powoduje, iż wniosek przechodzi do kolejnego etapu oceny formalnej, pod względem kryteriów poprawności. Kryteria poprawności także muszą być spełnione bezwarunkowo, z tym, że niespełnienie nie powoduje od razu odrzucenia projektu. Na tym etapie możliwe jest uzupełnienie lub poprawa stwierdzonych we wniosku braków lub błędów. Instrukcja wypełniania wniosku o dofinansowanie wskazuje co do części "F" formularza wniosku, iż po zapoznaniu się z treścią deklaracji, podpisy w wyznaczonych miejscach składa osoba/-y uprawnione do reprezentowania wnioskodawcy, opatrując wniosek pieczęcią wnioskodawcy. Deklaracja wnioskodawcy, objęta częścią "F" formularza wniosku obejmuje łącznie 13 oświadczeń wnioskodawcy, w tym m.in. o prawdziwości i zgodności ze stanem faktycznym i prawnym informacji zawartych we wniosku i jego załącznikach oraz o zobowiązaniu się do osiągnięcia i utrzymania planowanych celów projektu. Charakter wskazanych oświadczeń uzasadnia zatem twierdzenie, iż jedynie podpisany wniosek podlega ocenie. Brak podpisu wnioskodawcy pod deklaracją w części "F" formularza wniosku uniemożliwia ocenę spełnienia przez wniosek kryteriów dopuszczających, bowiem ocenie formalnej może być poddany jedynie wniosek zawierający oświadczenie woli wnioskodawcy, a więc podpisany. Biorąc pod uwagę brak możliwości oceny zgodności wniosku z kryteriami formalnymi dopuszczającymi wniosku nie podpisanego przez skarżącą, tym bardziej nie można poddać wniosku ocenie zgodności z kryteriami formalnymi poprawności. Odnosząc się do zarzutów skargi stwierdzić należy, iż zgodnie z art. 37 u.z.p.p.r., do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 18 lutego 2008 r., sygn. akt. V SA/Wa 2873/07, podtrzymanym przez NSA w wyroku z dnia z dnia 3 grudnia 2008 r., sygn. akt. II GSK 566/08, nawiązując do treści przepisu art. 37 u.z.p.p.r., wyłączającego stosowanie przepisów kpa w zakresie udzielania dofinansowania na podstawie tej ustawy wskazał m.in.: "Ustawodawca, rezygnując z formy decyzji administracyjnej, wprowadzając formę umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej ze środków publicznych, przesądził, że czynności związane z przyznawaniem tej pomocy nie mają charakteru administracyjnoprawnego (. .. ). Konsekwencją odejścia przez ustawodawcę od drogi decyzji administracyjnej a zastosowanie formy umowy cywilnoprawnej, jako podstawy do udzielenia pomocy finansowej, jest uznanie, że taki też charakter mają czynności wstępne związane z zawarciem tej umowy, a fakt, że chodzi o dysponowanie środkami publicznymi nie może być argumentem na rzecz wykładni o administracyjnoprawnym charakterze czynności podmiotu dysponującego tymi środkami w sytuacji, gdy ustawodawca wprowadził cywilnoprawną formę dysponowania tymi środkami." Sąd w składzie rozpatrującym niniejszą sprawę podziela ww pogląd. Konsekwencją wyłączenia przez art. 37 u.z.p.p.r. stosowania k.p.a. do procesu wyłaniania projektów do dofinansowania oraz ustalonego systemu realizacji RPO WL na lata 2007-2013 jest przydanie oświadczeniom wnioskodawców zasadniczego znaczenia w procesie oceny wniosków. W związku z powyższym, brak złożenia podpisu i pieczęci pod deklaracją wnioskodawcy traktowane jest jako brak złożenia oświadczenia woli. Co prawda pełnomocnik wnioskodawcy zaznacza w treści skargi, że braku podpisu pod oświadczeniami w deklaracji wnioskodawcy nie można traktować jako powodującego nieważność oświadczenia woli, jednak nie przedstawia w tym zakresie szerszej argumentacji. W związku z powyższym należy uznać, iż do oceny wniosku, będącego przedmiotem niniejszej sprawy należy stosować przepisy prawa cywilnego a brak złożenia podpisu pod deklaracją wnioskodawcy stanowi brak złożenia oświadczenia woli, który traktować należy jako wadę nieusuwalną. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 30c ust. 3 pkt 2 u.z.p.p.r. orzekł, jak na wstępie.