IV SA/Wa 427/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Alina Balicka, Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Protokolant Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi B. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] października 2008 roku nr [...] Przedmiotem skargi B. G. jest decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2009 r. ([...]) utrzymująca w mocy decyzję tegoż Ministra z dnia [...] października 2008 r. (nr [...]) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2007 r. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, ze orzeczeniem Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. (znak: [...]), wydanym na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (DZ.U.R.P. nr 46, poz. 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. nr 59, poz. 318) zostały przejęte na własność Państwa nieruchomości ziemskie w miejscowości C., powiat g.. Na mocy tego orzeczenia przejęte zostały m.in. nieruchomości ziemskie położone w miejscowości U., należące do P. G.. Wnioskiem dnia [...] lipca 2004 r. A. G., następca prawny P. G., zwrócił się do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności tego orzeczenia w części dotyczącej przejęcia nieruchomości należącej do P. G.. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z dnia [...] listopada 1054 r. w części dotyczącej nieruchomości ziemskiej położonej w miejscowości U., stanowiących w dacie przejęcia własność P. G., a Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpatrzeniu odwołania A. G. oraz Lasów Państwowych - Nadleśnictwa L., decyzją z dnia [...] października 2007 r., uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. i umorzył postępowanie administracyjne w I instancji. W uzasadnieniu organ podał, że przyczyną tego rozstrzygnięcia jest niewłaściwość organu I instancji w tej sprawie. Według Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi organem właściwym jest bowiem samorządowe kolegium odwoławcze. Sygn. akt IV SA/Wa 427/09 B. G. wnioskiem z dnia [...] września 2008 r., zwrócił się do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r., na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem skarżącego, przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że Wojewoda [...] jest niewłaściwy do rozpoznania sprawy w I instancji, nie uzasadniało uchylenia tej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie. Na organie administracji ciążył bowiem obowiązek przekazania sprawy organowi właściwemu, tj. SKO, wynikający z art. 65 k.p.a. . Decyzją z dnia [...] października 2008 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r., a po rozpoznaniu wniosku B. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję (z dnia [...] października 2008 r.) W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podtrzymał stanowisko, że organem właściwym w tej sprawie nie jest Wojewoda [...] lecz Samorządowe Kolegium Odwoławcze. W związku z tym zaskarżoną decyzję Wojewody należało uchylić i postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe, B. G. zaskarżył decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucił naruszenie "prawa procesowego jak i materialnego". Zdaniem skarżącego w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania. Umorzenie postępowania przed organem I instancji ze względu na jego niewłaściwość naruszało zarówno przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jak i przepis art. 65 k.p.a. Nieprzekazanie sprawy do rozpoznania organowi właściwemu w drodze postanowienia, zamknęło skarżącemu drogę do jej merytorycznego rozpoznania. Z tych względów wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jak również poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] października 2008 r. naruszają prawo. Sygn. akt IV SA/Wa 427/09 Organy obu instancji odmówiły skarżącemu stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] października 2007 r., którą Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. w całości oraz umorzył postępowanie administracyjne w I instancji. Podstawą tej odmowy było uznanie, że Wojewoda [...] nie był organem właściwym do orzekania w tej sprawie, a w konsekwencji decyzja Ministra uchylająca decyzję Wojewody i umarzająca postępowanie przed tym organem nie naruszała prawa. Stanowisko Ministra nie jest prawidłowe. Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 157 § 1 k.p.a. organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja wydana została przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Pojecie organu wyższego stopnia wyjaśnia art. 17 k.p.a. Wątpliwości co do określenia organu właściwego do wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzorczego powstają wówczas, gdy chodzi o decyzje wydane wiele lat temu, w odmiennym od dzisiejszego ustroju administracyjnym. Organy te w wyniku przeprowadzonych reform administracyjnych zostały zniesione lub przekształcone. Bardzo często tym zmianom organizacyjno - ustrojowym towarzyszyły zmiany w prawie materialnym powodujące że przestały istnieć sprawy administracyjne określonego rodzaju. W doktrynie i orzecznictwie prezentuje się stanowisko, że właściwość rzeczową organu do stwierdzenia nieważności decyzji należy oceniać kierując się przepisami prawa materialnego, które stanowiły podstawę ustalenia właściwości organu wydającego weryfikowaną decyzję. W przypadku zmian w strukturze administracji publicznej ustala się najpierw organ, na który przeniesiono kompetencje do rozstrzygania danych spraw. Następnie należy określić organ wyższego stopnia (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, CH Beck, Warszawa 1996, s. 732 oraz wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1998 r. sygn. akt III RN 83/98, OSNAPiUS 1999, nr 9, poz. 293). W niniejszej sprawie spór sprowadza się do ustalenia, czy Wojewoda [...] był właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. z dnia [...] listopada 1954 r. orzekającego o przejęciu na własność Państwa, opuszczonych nieruchomości ziemskich, wydanego na podstawie dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających we faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości Sygn. akt IV SA/Wa 427/09 ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (DZ.U.R.P. nr 46, poz 339) i dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejęciu na własność mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U.R.P. nr 59, poz. 318). Art. 3 tego dekretu (z dnia 5 września 1947 r.) uprawnienie do ustalenia przejścia nieruchomości ziemskich na własność Państwa przyznawał powiatowym władzom administracji ogólnej tj. prezydiom powiatowych rad narodowych. Oba wymienione wyżej akty prawne utraciły moc z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 26 października 1971 r. o uregulowaniu własności gospodarstw rolnych (Dz. U. Nr 27, poz. 250), która to ustawa utraciła moc w dniu 1 lipca 1982 r. w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79). Ustawa ta w art. 44 przewidywała przejęcie na własność Państwa gruntów rolnych odłogowanych na nieruchomościach opuszczonych przez właścicieli, natomiast w art. 39 ust. 4 - wydanie decyzji 0 pozbawieniu prawa użytkowania nieruchomości stanowiących własność Państwa lub nakazaniu zwrotu nieruchomości poprzedniemu właścicielowi, a w przypadku odmowy przejęcia gruntów przez właściciela grunty te mogły być przejęte na własność Państwa bez odszkodowania na podstawie art. 39 ust. 6 tej ustawy. Przepis art. 45 ust. 1 tej ustawy upoważniał naczelnika gminy do orzekania w sprawach, o których mowa w art. 39 ust. 6 i w art. 44 ust. 1 tej ustawy. W ramach reformy administracji publicznej z 1990 r., związanej z reaktywacją samorządu terytorialnego, w ustawie z dnia 17 maja 1990 r. o podziale zadań 1 kompetencji określonych w ustawach szczególnych pomiędzy organy gminy a organy administracji rządowej oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 34, poz. 198 ze zm., zwanej dalej ustawą kompetencyjną) sprawy określone w art. 39 ust. 4, a także w art. 45 ust. 1 (art. 39 ust. 6 i art. 44 ust. 1) ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały przekazane do organów gminy jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej na podstawie art. 3 pkt 14 ustawy kompetencyjnej. Przepisy art. 44 i art. 45 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych zostały jednakże skreślone z dniem 1 stycznia 1992 r. ustawą z dnia 25 października 1991 r. o zmianie ustawy o podatku rolnym i ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 114, poz. 494). Z tym dniem przestała istnieć kompetencja organów gminy do wydawania decyzji w takich sprawach. Ogólne domniemanie właściwości organów samorządowych, wynikające z art. 1 ustawy kompetencyjnej z 1990 r. nie mogło Sygn. akt IV SA/Wa 427/09 zatem dotyczyć tych spraw. Po pierwsze odpadła w ogóle podstawa prawna do wydawania decyzji administracyjnych w tych sprawach, w tym także przez organy administracji rządowej. Po drugie - oczywistym jest, że przejmowanie nieruchomości na własność Państwa nie było i nie jest zadaniem własnym gminy. Właściwość organów gminy (jednostek samorządu terytorialnego) mogła i może obejmować takie sprawy tylko jako zadania zlecone z zakresu administracji rządowej. Skoro z dniem 1 stycznia 1992 r. zostały skreślone art. 44 i art. 45 ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to tym samym wygasła z tym dniem podstawa do zlecenia organom gminy załatwiania takich spraw. Ustawa z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych została uchylona przez ustawę z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 16, poz. 78) z dniem 25 marca 1995 r. Ustawa ta nie zawierała nowych regulacji pozwalających na przymusowe, nieodpłatne (w drodze decyzji administracyjnej) przejmowanie gruntów rolnych na własność Państwa z powodu ich opuszczenia, degradacji itp. W reformie administracji publicznej przeprowadzonej w 1999 i 2000 r., ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. Nr 106, poz. 668) oraz ustawą z dnia 29 grudnia 1998 r. 0 zmianie niektórych ustaw w związku z wdrożeniem reformy ustrojowej państwa (Dz. U. Nr 162, poz. 1126), ustawodawca nie uregulował kwestii właściwości organów w sprawach weryfikacji decyzji ostatecznych wydanych przed 1 stycznia 1992 r. o przejęciu gruntów rolnych na własność Państwa na podstawie wymienionych wyżej ustaw z 1957 r. i 1982 r. i taki stan prawny w tym zakresie istnieje nadal. Z wyżej przedstawionych powodów nie można przyjąć domniemania kompetencji organów gminy, powołując się na art. 1 ustawy kompetencyjnej z dnia 17 maja 1990 r.. Nie ma zatem prawnych podstaw do wskazania samorządowego kolegium odwoławczego jako organu drugiego stopnia w tej sprawie. Od dnia 1 stycznia 1992 r. nie istnieje w prawie materialnym kategoria spraw dotyczących przymusowego, nieodpłatnego przejmowania przez państwo, mocą decyzji administracyjnej, opuszczonych gospodarstw rolnych. Ponadto ustawodawca nie określił organów właściwych po tej dacie do weryfikowania decyzji ostatecznych wydanych w tych nieistniejących już sprawach z zakresu administracji rządowej. Dlatego nie jest dopuszczalne domniemanie właściwości organów gminy, również Sygn. akt IV SA/Wa 427/09 z tego powodu, że sprawy dotyczące przejmowania nieruchomości rolnych na własność Państwa nie należały i nie należą do zadań własnych gminy. W tym miejscu wspomnieć należy, że na podstawie powołanych wcześniej ustaw nieruchomości rolne przejmowane były na rzecz Państwa i stawały się jego własnością. Nie stanowiły własności komunalnej i nie wchodziły do gminnego zasobu nieruchomości. W związku z powyższym błędny jest pogląd, że w omawianych sprawach organem wyższego stopnia właściwym do prowadzenia postępowań weryfikacyjnych, w tym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, jest na podstawie art. 17 k.p.a. samorządowe kolegium odwoławcze.. Zasada, że samorządowe kolegia odwoławcze są organem wyższego stopnia także w sprawach decyzji z zakresu administracji rządowej, wprowadzona została dopiero z dniem 1 stycznia 1999 r. Jak wskazano wyżej w dacie tej, ( od dnia 1 stycznia 1992 r)., nie istniały takie sprawy, które wcześniej były sprawami z zakresu administracji rządowej. Nie można zatem mówić o domniemaniu kompetencji samorządowych kolegiów odwoławczych w tych sprawach. Z tych względów właściwość organów administracji rządowej do weryfikacji wydanych wówczas decyzji z zakresu administracji rządowej należy badać z uwzględnieniem okoliczności, który organ (szczebla podstawowego lub wojewódzkiego) wydal ostateczną decyzję, będącą przedmiotem postępowania o stwierdzenie jej nieważności.. Jeżeli decyzję ostateczną wydał organ I instancji, organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest wojewoda. Natomiast jeżeli decyzja poddana weryfikacji została wydana przez organ II instancji, organem właściwym do orzekania o jej nieważności jest minister (por. także postanowienia NSA z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. I OW 95/08 oraz z dnia 10 marca 2009 r., sygn. IOW 168/08). W niniejszej sprawie decyzję z dnia z dnia [...] listopada 1954 r. wydało Prezydium Powiatowej Rady Narodowej jako organ I instancji i stała się ona ostateczna z powodu niewniesienia odwołania - a zatem organem właściwym do weryfikacji tejże decyzji w trybie stwierdzenia nieważności jest wojewoda. Minister w decyzji z [...] października 2007 r. przyjął więc bezpodstawnie, że organem właściwym w omawianej sprawie jest samorządowe kolegium odwoławcze. Bezzasadnie także umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Tym samym naruszył również przepis art. 65 § 1 k.p.a., który nakazuje organowi uznającemu się za niewłaściwy w danej sprawie przekazanie sprawy organowi właściwemu. Ze Sygn. akt IV SA/Wa 427/09 względu na ten obowiązek nie można w takiej sytuacji mówić zatem o bezprzedmiotowości sprawy. W konkluzji stwierdzić należy, że w decyzji stanowiącej przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister utrzymał w mocy swoją decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] października 2007 r, zawierającą poważne, wyżej omówione wady prawne, uzasadniające poddanie jej weryfikacji w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Z tego względu Sąd skargę uwzględnił, na podstawie przepisu art. 145 § 1 lit. c i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).