IV SA/Gl 376/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Adam Mikusiński Sędziowie Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędzia WSA Małgorzata Walentek (spr.) Protokolant st. ref. Ewa Pasiek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2009 r. sprawy ze skargi Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odpłatności za pobyt dziecka w placówce opiekuńczo-wychowawczej postanawia odrzucić skargę Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Zastępca Dyrektora do Spraw Pomocy Instytucjonalnej i Pieniężnej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S., działając na podstawie art. 65 § 1, art. 123, art. 125 § 1 k.p.a., przekazał sprawę odpłatności za pobyt małoletniego W. K. w placówce opiekuńczo – wychowawczej do Ośrodka Pomocy Społecznej w C., jako organu właściwego do jej załatwienia zgodnie z art. art. 86 ust. 9 pkt. 2 i ust. 11 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Organ ustalił, że małoletni W. K. ur. [...] r. w szpitalu w S. przewieziony został w dniu [...] r. do Centrum Pediatrii i Onkologii w C., gdzie rodzice złożyli oświadczenie o zrzeczeniu się praw do dziecka. Powołał się przy tym na postanowienie Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...]. Na tej podstawie uznał, że organem właściwym do spraw ponoszenia wydatków na dziecko jest powiat siedziby szpitala, w którym dziecko zostało pozostawione. Pismem z dnia [...] r. Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w C. skierował do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniosek o stwierdzenie nieważności wymienionego wyżej postanowienia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 126 k.p.a., wobec niewłaściwego zastosowania art. 86 ust. 9 pkt 2 i ust. 11 ustawy o pomocy społecznej. We wniosku tym akcentowano, że z postanowienia Sądu Rejonowego nie wynika, aby małoletni W. K. został pozostawiony przez matkę w zakładzie opieki zdrowotnej bezpośrednio po urodzeniu. Pismem z dnia [...] r. ponowiono wniosek o stwierdzenie nieważności wskazanego na wstępie postanowienia w związku z dodatkowymi informacjami świadczącymi o tym, że matka nie pozostawiła dziecka do adopcji w szpitalu zaraz po urodzeniu. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po wszczęciu z urzędu w dniu [...] r. postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Zastępcy Dyrektora MOPS w S. z dnia [...] r. [...] o przekazaniu sprawy odpłatności małoletniego dziecka W. K. w placówce opiekuńczo-wychowawczej zgodnie z właściwością, orzekło o umorzeniu postępowania w tej sprawie. W uzasadnieniu organ przytoczył treść przepisów art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej określających zasady ogólne umieszczenia dziecka w placówce opiekuńczo wychowawczej oraz zasady odpłatności za pobyt dziecka w tej placówce. Zwrócił uwagę, że określenie właściwości powiatu zobowiązanego do odpłatności ma szczególne znaczenie dla określenia stron porozumienia. Zaznaczył, że w niektórych przypadkach zawieranie porozumień między jednostkami samorządu terytorialnego w sprawie umieszczenia dziecka w instytucji pieczy zastępczej (art. 86 ust. 4 cyt. ustawy) jest niecelowe. Sytuacja ta dotyczy dzieci pozostawionych przez matkę w szpitalu bezpośrednio po urodzeniu bądź dzieci w przypadku wymagającym natychmiastowego zapewnienia im opieki. Wówczas, zgodnie z ust 9 art. 86 ustawy o pomocy społecznej, nie stosuje się przepisów ust. 2-4. Następnie organ stwierdził, że w sprawie zachodzi sytuacja wymieniona w art. 86 ust. 9 pkt. 2 tej ustawy, gdyż matka W. K. pozostawiła go w szpitalu w Centrum Pediatrii i Onkologii w C. skąd, na podstawie postanowieniu Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] r. sygn. akt [...], został umieszczony w Ośrodku Opiekuńczo Wychowawczym w G. w dniu [...] r. Zdaniem organu oświadczenie matki, złożone podczas pobytu dziecka w tym szpitalu, wskazuje jednoznacznie, że jej zamiarem było zrzeczenie się praw rodzicielskich, natomiast pozbawienie władzy rodzicielskiej rodziców tego dziecka na mocy prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego Wydział III Rodzinny i Nieletnich w S. z dnia [...] r. jest niewątpliwie skutkiem złożenia wskazanego wyżej oświadczenia. W tym stanie rzeczy Kolegium uznało, że właściwym powiatem w sprawie odpłatności za pobyt dziecka W. K. w placówce opiekuńczo wychowawczej w G. jest powiat C., tj. powiat siedziby szpitala, w którym dziecko zostało pozostawione. Na tej podstawie stwierdzono, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności przedmiotowego postanowienia. Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Dyrektor MOPS w C. złożył wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy wykazując, że właściwość powiatu w niniejszym przypadku powinna być oparta o miejsce zamieszkania dziecka przed skierowaniem do placówki w oparciu o art. 86 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej a nie o zdarzenie, jakim było pozostawienie dziecka w szpitalu (art. 86 ust. 9 tej ustawy). Akcentowano, że przesłanką miejsca zamieszkania dziecka kierował się Sąd Rejonowy w S. przyjmując do rozpoznania sprawę pozbawienia władzy rodzicielskiej matki dziecka. Ponadto podniesiono, że stan faktyczny sprawy nie realizuje przesłanek zawartych w art. 86 ust. 9 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepis ten wymaga bowiem, aby pozostawienie dziecka nastąpiło bezpośrednio po porodzie, co w sprawie nie miało miejsca. Na marginesie zauważono, że zamiarem ustawodawcy nie było "karanie" powiatu za to, że na jego terenie mieści się specjalistyczny szpital. Zobowiązanie takiego powiatu do ponoszenia odpłatności za osoby, którym ratowane jest życie lub zdrowie, skutkowałoby nadmiernym obciążeniem. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postanowieniem z dnia [...] r. Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ w całości podzielił stanowisko zawarte w skarżonym postanowieniu przytaczając zasadniczo tożsamą argumentację. Na powyższe postanowienie Gmina C. – Ośrodek Pomocy Społecznej w C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 89 ust. 9 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie, że matka pozostawiła W. K. w [...] Centrum Pediatrii i Onkologii bezpośrednio po urodzeniu, co w konsekwencji skutkowało uznaniem, że Miasto C. jest powiatem właściwym do pokrywania kosztów pobytu dziecka w Ośrodku Opiekuńczo-Wychowawczym dla Dzieci w G. Ponadto wskazano na brak dokonania wszechstronnej analizy sprawy w aspekcie faktu zgłoszenia dziecka w USC w S. i jego zameldowania w S. oraz regulacji art. 23 ust. 1 ustawy z 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, który normuje obowiązek szpitala w zakresie powiadomienia organu gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania lub pobytu osoby, która nie odbiera w wyznaczonym terminie małoletniego z tej placówki. Na tej podstawie domagano się uchylenia zaskarżonego postanowienia. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. postulowało jej odrzucenie wobec braku interesu prawnego skarżącej do jej wniesienia. Organ argumentował, że nie istnieje żadna norma prawna stanowiąca podstawę ustalenia uprawnienia bądź obowiązku organu administracji w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., określanej dalej skrótem: P.p.s.a.), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 P.p.s.a.), jak również inny podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi (art. 50 § 2 P.p.s.a.). Regulacja ta wskazuje, że tylko dwie kategorie podmiotów mają prawo do wniesienia skargi. Pierwszą stanowią te, którym to uprawnienie przysługuje dla ochrony ich interesu prawnego. Druga kategoria natomiast to podmioty instytucjonalne, którym zostało przyznane prawo do wniesienia skargi w cudzej sprawie, ze względu na konieczność ochrony obiektywnego porządku prawnego. Legitymacja do złożenia skargi oparta została o kryterium interesu prawnego, co oznacza, że skargę może wnieść, co do zasady, podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Innymi słowy postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte na żądanie uprawnionego podmiotu, posiadającego własny, konkretny interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem aktu, oparty na normach prawa administracyjnego materialnego, z których można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 88). Przyjdzie przy tym stwierdzić, że interes prawny jako legitymacja do wniesienia skargi, pozostaje w ścisłym związku z pojęciem strony postępowania, w ramach którego zaskarżony akt został wydany. Według art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., stroną postępowania jest tylko podmiot występujący w danym stosunku administracyjno-prawnym w charakterze administrowanego. Pojęcia strony nie można zaś odnieść do podmiotu występującego w charakterze organu administracyjnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu w tym znaczeniu, że w jego wyniku organ administracji publicznej wydaje decyzję rozstrzygającą o prawach i obowiązkach tego podmiotu. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego gmina nie jest stroną postępowania administracyjnego w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, w której decyzję wydaje organ tej gminy. Za argument przesądzający o niedopuszczalności traktowania w takich wypadkach gminy jako strony postępowania administracyjnego uznano wypływające z przepisów ustrojowych samorządu terytorialnego założenie, że to właśnie do gminy należy wykonywanie administracji publicznej zarówno w zakresie zadań własnych, jak i zleconych zadań administracji rządowej. W takim ujęciu podmiotem administrującym jest zawsze gmina, natomiast jej wójt (burmistrz, prezydent) pozostaje jedynie bezpośrednim nosicielem imperium, uprawnionym z mocy przepisu szczególnego do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 15.10.1990 r. sygn. akt SA/Wr 220/90 ONSA 1990/ 4/7, postanowienie NSA z 24 stycznia 1997 r. sygn. akt ISA 802/95 ONSA 1997/4/179, z 18.07.2001 r. sygn. akt ISA 398/00, z dnia 19.10. 2000r. sygn. akt II SA/Gd 2159/00; z 17 stycznia 2008 r. II GSK 342/07). W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003r., OPS 1/03, (publik. ONSA 2003, z 4, poz. 115) stwierdzono, że przyznanie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego lub sądowoadministracyjnego. . Przyjdzie wskazać, że również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 29 października 2009 r. sygn. akt K 32/08 uznał, że art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zakresie, w jakim pozbawia gminę prawa wniesienia skargi na decyzję organu wyższej instancji wydaną w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez wójta (burmistrza, prezydenta) tej gminy w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego ma wpływ na prawa i obowiązki tej gminy lub jej organów, jest zgodny z art. 165 Konstytucji. Powyżej zaprezentowane stanowisko orzecznictwa zostało sformułowane w nieco innych okolicznościach faktycznych, ale może mieć zastosowanie również w niniejszej sprawie. Należy bowiem zwrócić uwagę, że skargę wniosła Gmina, której organ zgodnie z postanowieniem wydanym na podstawie art. 65 § 1 k.p.a., został uznany za właściwy do rozpoznania sprawy odpłatności za pobyt dziecka w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym. Należy stwierdzić, że organ, któremu przekazano podanie (sprawę) jest związany postanowieniem o przekazaniu (art. 110 w zw. z art. 126 k.p.a.). Zmienić ten stan może jedynie zaskarżenie tego postanowienia w toku instancji (art. 65 § 1 zdanie drugie) lub w trybie nadzwyczajnym (stwierdzenie nieważności, wznowienie postępowania), bądź też złożenie przez organ wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego lub sporu o właściwość (art. 22 k.p.a.). Przy czym organ administracji, któremu podanie (sprawa) zostało przekazane do załatwienia według właściwości nie jest legitymowany do wniesienia zażalenia na postanowienie o przekazaniu, nie jest również legitymowany w sprawie wszczętej w trybie nadzwyczajnym mającym na celu zbadanie legalności wskazanego aktu. Skoro MOPS w C. został uznany za właściwy w sprawie odpłatności za pobyt dziecka w ośrodku opiekuńczo-wychowawczym, to należało stwierdzić, że Gmina C., w imieniu której działa organ, któremu sprawę przekazano do rozpatrzenia zgodnie z właściwością, nie jest podmiotem legitymowanym do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na postanowienie wydane w trybie postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia o przekazaniu. Przepis art. 157 § 2 k.p.a. wyraźnie określa, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z uwagi na jednolite pojęcie strony na gruncie k.p.a. należy dojść do wniosku, że organ, któremu sprawę przekazano, nie jest legitymowany do żądania weryfikacji zaskarżalnego postanowienia o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością w trybie art. 157 k.p.a., a następnie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Inną natomiast rzeczą będzie sposób załatwienia sprawy przekazanej organowi w trybie art. 65 k.p.a.. Na marginesie godzi się bowiem zauważyć, że przekazanie "sprawy" nastąpiło stosownie do przepisu art. 86 ust. 11 w związku z ust. 9 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (tj. Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), który określa właściwość powiatu do pokrycia kosztów pobytu dziecka w całodobowej placówce opiekuńczo-wychowawczej lub rodzinie zastępczej. Przepis ten nie odnosi się do organów, lecz do powiatów, zatem do osób prawnych i dlatego kwestia pokrycia kosztów pobytu dziecka we wskazanej placówce (czy też sporu wynikłego na tej podstawie) nie ma charakteru administracyjnego, stanowiącego podstawę do wydania w tym zakresie decyzji. Tymczasem przekazanie w trybie art. 65 k.p.a. może dotyczyć spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej i to w związku z wniesionym przez stronę podaniem, a nie z urzędu. W tym stanie rzeczy, mając na względzie przedstawioną argumentację, należy stwierdzić, iż skarga Gminy C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia o przekazaniu sprawy wg właściwości organowi tej Gminy, ze względu na brak legitymacji skargowej jest niedopuszczalna. Zatem Sąd zobowiązany był ją odrzucić stosownie do art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 58 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.