I OSK 661/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łukaszewska - Macioch (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Leszek Kamiński Protokolant st. inspektor sądowy Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Geodety Kraju od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1361/09 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Głównego Geodety Kraju na rzecz Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 30 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA/Wa 1361/09 w sprawie ze skargi Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...) o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego nr (...) z dnia (...) grudnia 2008 r. Z uzasadnienia wyroku wynika następujący stan faktyczny sprawy: Decyzją z dnia (...) sierpnia 2007 r. nr (...) Starosta G. orzekł o zmianie decyzji z dnia (...) lutego 1968 r., nr (...) wydanej przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w G. Wydział Rolnictwa i Leśnictwa w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla obrębu M., gmina S. w części dotyczącej działek: nr (...), nr (...), nr (...), nr (...) i nr (...) postanawiając zlikwidować dotychczasowe kontury klasyfikacyjne LsV ww. działek, a w ich miejsce wprowadzić kontur klasyfikacyjny Lz - grunty zadrzewione i zakrzaczone. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. wystąpiła Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K.. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego odmówił wszczęcia postępowania nieważnościowego uznając, że Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. nie była stroną postępowania administracyjnego, w wyniku którego została wydana decyzja Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r.; nie przedstawiła również żadnego tytułu prawnego do nieruchomości, a ponadto z żadnego przepisu prawa materialnego nie da się wywieść interesu prawnego, upoważniającego wnioskodawcę do żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego nie stwierdził również podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu. W odwołaniu od decyzji Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. wskazała, że swój interes prawny wywodzi z art. 3 ust. 2 pkt 1 i art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), zgodnie z którym ochrona gruntów leśnych polega m. in. na ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, a organem właściwym w zakresie ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Główny Geodeta Kraju decyzją z dnia (...) czerwca 2009 r. nr (...), utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego. Organ odwoławczy wskazał, że z powołanych przez wnioskodawcę norm nie można wywieść, że Lasy Państwowe Regionalna Dyrekcja Lasów Państwowych w K. posiada interes prawny w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. W oparciu o powyższe przepisy nie można również uznać, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy obowiązków Lasów Państwowych Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. W ocenie Głównego Geodety Kraju Starosta G. wydając decyzję z dnia (...) sierpnia 2007 r. nie naruszył także przepisów o właściwości. Decyzja Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. została wydana w trybie art. 155 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Obecnie, zgodnie z art. 22 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. Nr 240 z 2005 r., poz. 2027 ze zm.), ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Zatem organem właściwym do orzekania w trybie art. 155 K.p.a. o zmianie decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów dla obrębu M., gmina S. jest Starosta G. lub Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Małopolskiego. Na decyzję Głównego Geodety Kraju z dnia (...) czerwca 2009 r. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Krakowie złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 28 K.p.a. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżący nie jest stroną postępowania, naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 i art. 156 § 1 pkt 1 K.p.a. przez ich niezastosowanie. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż art. 13 ust. 2 ustawy o lasach daje materialne uprawnienie do stwierdzenia, że w przypadku zmiany lasu na użytek rolny Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest stroną tego postępowania, albowiem to on jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych. Skarżący wskazał ponadto, że art. 3 ust. 2 pkt 1, a także art. 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych daje materialne uprawnienie do stwierdzenia, że w przypadku przeznaczenia gruntów leśnych na inne cele, Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych jest stroną tego postępowania, albowiem to on jest organem właściwym w sprawie ochrony gruntów leśnych. W ocenie skarżącego, zmiana lasu na grunty nieleśne w trybie decyzji starosty jest obejściem przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, a ustawa ta jest ustawą szczegółową, a zatem z pierwszeństwem zastosowania. Główny Geodeta Kraju w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Sąd zważył, że zgodnie z art. 157 § 2 K.p.a. wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji następuje na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania może zatem nastąpić jedynie na wniosek podmiotu mającego legitymację procesową strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., tj. podmiotu, którego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy wadliwa decyzja. Stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (wyrok NSA z dnia 30 października 2003 r., sygn. akt I SA 3087/01, Lex 149467). Na podstawie art. 157 § 3 K.p.a. organ orzeka co do niedopuszczalności wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Wszczęcie i prowadzenie postępowania zależy zatem od uprzedniej kontroli przez organ, czy zachodzą formalnoprawne przesłanki warunkujące jego dopuszczalność. Należy do nich w pierwszej kolejności ustalenie, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony w tym postępowaniu. Art. 28 K.p.a. stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Aby mieć przymiot strony, należy wykazać interes prawny w danym postępowaniu lub w żądaniu dokonania czynności przez organ. Treść przepisów prawa materialnego mających zastosowanie przy wydawaniu decyzji, której dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności, będzie miała wpływ na ocenę, czy skarżącemu służy przymiot strony w postępowaniu nieważnościowym. Sąd wskazał, że materialnoprawną podstawą wydania zakwestionowanej decyzji są przepisy art. 7b ust. 2 pkt 2 i art. 20 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i ust. 3a ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.), przepisy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 19, poz. 97 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 Prawa geodezyjnego i kartograficznego ewidencja gruntów i budynków obejmuje w odniesieniu do gruntów informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Gleboznawczą klasyfikacją gruntów, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 12 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne jest podział gleb na klasy bonitacyjne ze względu na ich jakość produkcyjną, ustaloną na podstawie cech genetycznych gleb. Przepis art. 20 ust. 3 tej ustawy stanowi, że grunty rolne i leśne obejmuje się gleboznawczą klasyfikacją gruntów, przeprowadzaną w sposób jednolity dla całego kraju, na podstawie urzędowej tabeli klas gruntów. Jednocześnie art. 20 ust. 3a stwierdza, że ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Przepis art. 22 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że ewidencję gruntów i budynków oraz gleboznawczą klasyfikację gruntów prowadzą starostowie. Z kolei rozporządzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków określa zasady zakładania, prowadzenia oraz zmiany danych ewidencyjnych. Zgodnie z § 59 pkt 6 tego rozporządzenia danymi ewidencyjnymi dotyczącymi gruntów położonych w granicach obrębu są m.in. dane dotyczące użytków gruntowych i klas gleboznawczych. Przepis § 66 ust. 1 pkt 1 i 2 określa, że danymi ewidencyjnymi dotyczącymi użytków gruntowych i klas gleboznawczych są: numeryczne opisy konturów tych użytków i klas (pkt 1) i oznaczenia użytków gruntowych i klas gleboznawczych w granicach poszczególnych konturów oraz numery tych konturów (pkt 2). Użytki gruntowe wykazywane w ewidencji dzielą się m.in. na następujące grupy: użytki rolne (§ 67 pkt 1) oraz grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione (§ 67 pkt 2). Stosownie do § 68 ust. 2 grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem – Ls (pkt 1) oraz grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz, lub, w przypadku zadrzewień śródpolnych, zaistniałych na gruntach objętych klasyfikacją gleboznawczą - symbolem złożonym z liter "Lz" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego, stanowiącego część składową oznaczenia klasy gleboznawczej gruntu, np. Lz-R, Lz-Ł, Lz-Ps (pkt 2). Ustalenie klas gleboznawczych poszczególnych użytków i oznaczanie ich konturów następuje na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów, którego podstawę obowiązywania stanowi art. 59 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, zgodnie z którym do czasu wydania przepisów wykonawczych przewidzianych w ustawie pozostają w mocy dotychczasowe przepisy, jeżeli nie są z nią sprzeczne. Zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów, gleboznawczą klasyfikacją obejmuje się grunty rolne oraz grunty pod lasami, a także pod wodozbiorami (wodami zamkniętymi) o powierzchni do 10 ha. Przepisy rozporządzenia stosuje się do wszystkich gruntów wymienionych w ust. 1 niezależnie od tego, w czyim władaniu się znajdują (§ 1 ust. 3). Prawomocne orzeczenie w sprawie klasyfikacji gruntów stanowi podstawę do wniesienia wyników klasyfikacji do ewidencji gruntów i budynków (§ 9). Nie budzi wątpliwości, że przed wydaniem decyzji Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. grunty dla obrębu M., Gmina S., w części dotyczącej działek nr (...),(...),(...),(...),(...) figurowały w ewidencji gruntów jako las. Decyzją Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. dotychczasowy kontur klasyfikacyjny LsV obowiązujący na tych działkach został zmieniony i w jego miejsce wprowadzono kontur klasyfikacyjny Lz - grunty zadrzewione i zakrzaczone. Jak wskazano, zgodnie z art. 20 ust. 3a ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) lasem w rozumieniu ustawy jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony, przeznaczony do produkcji leśnej lub stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo wpisany do rejestru zabytków. Art. 3 pkt 2 ustawy o lasach do lasu zalicza także m.in. drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Lasem zatem w rozumieniu ustawy o lasach jest każdy grunt, który spełnia prawne przesłanki przewidziane w art. 3 pkt 1 lub pkt 2, bez względu na to, czy na gruncie tym znajduje się roślinność leśna. Zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o lasach, nadzór nad gospodarką leśną w lasach niestanowiących własności Skarbu Państwa sprawuje starosta. Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w zakresie kompetencji przysługujących staroście z tytułu nadzoru może prowadzić powierzone mu w drodze porozumienia sprawy z zakresu nadzoru, w tym wydawanie decyzji administracyjnych. Kompetencje i obowiązki dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych określone są także przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.), przy czym gruntami leśnymi w rozumieniu tej ustawy są m.in. stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 1 grunty określone jako lasy w przepisach o lasach. Przepis art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyczerpująco w punktach 1-5 wymienia formy ochrony gruntów leśnych stanowiąc m.in., iż polega ona na: ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze, zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych w skutek działalności nieleśnej. Stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, a gruntów leśnych - dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych, z wyjątkiem obszarów parków narodowych, gdzie właściwym jest dyrektor parku. Taka regulacja wskazuje, iż w braku odmiennej regulacji ustawy, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych bez względu na podmiot ich własności. O ile zatem stosownie do art. 13 ust. 2 i ust. 3 pkt 2 ustawy o lasach w stosunku do lasów niestanowiących własności Skarbu Państwa do starosty należy decyzja o zmianie lasu na użytek rolny, o tyle w świetle art. 11 ust. 1 w zw. z ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych o wyłączeniu z produkcji gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne i nierolnicze orzeka dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych w formie decyzji, w której określa równocześnie obowiązki związane z wyłączeniem na te cele. Dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest umocowany a zarazem obowiązany (art. 26 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1) obok innych wskazanych ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych organów do kontroli stosowania jej przepisów. W szczególności organ ten na podstawie art. 28 ust. 7 tej ustawy wydaje decyzje ustalające opłaty w razie stwierdzenia, że grunty leśne zostały wyłączone z produkcji leśnej bez decyzji o wyłączeniu z przeznaczeniem na cele nierolnicze i nieleśne. W świetle powołanych regulacji prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku WSA w Krakowie z dnia 17 grudnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 651/08, zgodnie z którym w postępowaniu, którego przedmiotem jest klasyfikacja gruntów pod lasami, także niestanowiącymi własności Skarbu Państwa, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. ze względu na nałożone na ten organ ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych obowiązki w zakresie ochrony gruntów leśnych, a w szczególności w ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne i nierolnicze. Utrata przez grunt leśny charakteru lasu w rozumieniu ustawy o lasach powoduje, iż brak podstawy prawnej do dalszego kwalifikowania takiego użytku gruntowego w ewidencji gruntów jako lasu oznaczonego symbolem Ls. Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów wskazał, że grunty leśne, których dotyczy powyższa decyzja, nie zostały wyłączone z produkcji leśnej w trybie przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zatem Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. ma przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. w rozumieniu art. 28 K.p.a., aczkolwiek nie ze względu na interes prawny, który z istoty swej nie służy temu organowi, ale z racji nałożonych na ten organ ustawowych obowiązków. W sprawach dotyczących lasów niepaństwowych, dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych wykonuje własne kompetencje. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Główny Geodeta Kraju, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając wyrok w całości skargę kasacyjną oparto na zarzucie : 1) naruszenia przepisów prawa procesowego, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. przez nieuzasadnione przyjęcie, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. - art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) w związku z art. 28 K.p.a. przez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i przyjęcie, że z powyższych przepisów wynika obowiązek dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych uzasadniający występowanie w charakterze strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji orzekającej o zmianie decyzji w sprawie zatwierdzenia gleboznawczej klasyfikacji gruntów, - art. 20 ust. 1, art. 20 ust. 3, art. 20 ust. 3a i art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) w związku z art. 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2005 r. Nr 45, poz. 435 ze zm.) w zw. z § 67 i § 68 ust. 2 pkt 1, § 68 ust. 2 pkt 2 i § 68 ust. 6 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. Nr 38, poz. 454) oraz § 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów (Dz. U. Nr 9, poz. 97 ze zm.) przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, że decyzja orzekająca o zmianie rodzaju użytku lub gleboznawczej klasyfikacji gruntów rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W oparciu o te zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że istotą rozpatrywanej sprawy było ustalenie i rozstrzygnięcie przez organ administracji orzekający w sprawie, czy Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. przysługiwał, w rozumieniu art. 28 K.p.a. przymiot strony w tej sprawie. Decyzja Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. wydana została w oparciu o przepisy ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 czerwca 1956 r. w sprawie klasyfikacji gruntów. Zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne ewidencja gruntów i budynków obejmuje w odniesieniu do gruntów informacje dotyczące ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas gleboznawczych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, ze ewidencja gruntów i budynków ma ze swej istoty charakter informacyjny i jest prowadzona w celu uporządkowania informacji o gruntach, nie rozstrzyga jednak o ich przeznaczeniu (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 702/07). Powinna być ona utrzymywana w stałej aktualności zarówno co do stanu faktycznego jak i prawnego. Powyższe stanowisko jest również aktualne w stosunku do ewidencji gruntów i budynków w części dotyczącej lasów. Co prawda w myśl art. 20 ust. 3a ewidencję gruntów i budynków, w części dotyczącej lasów, prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach, to jednak w ustawie o lasach brak jest jakiegokolwiek przepisu wskazującego, iż ewidencja gruntów i budynków prowadzona dla lasów ma jakikolwiek inny charakter poza informacyjnym. Ustalanie poszczególnych rodzajów użytków gruntowych dokonuje się w oparciu o przepisy § 67 i § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, przy czym określa się je na podstawie stanu faktycznego na gruncie. Również w przypadku określenia użytku jako las decydującą rolę odgrywa stan faktyczny na gruncie, przy czym kryteria gruntu, który może być sklasyfikowany jako las, zostały określone w art. 3 ustawy o lasach. Zarówno ustawa o lasach jak i ustawa - Prawo geodezyjne i kartograficzne nie przewiduje żadnego odrębnego postępowania, w którym by określano, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu ustawy o lasach. W związku z tym to organ przeprowadzający postępowanie ewidencyjne jest zobowiązany do ustalenia, czy dany grunt spełnia kryteria określone w art. 3 ustawy o lasach. Zgodnie z art. 20 ust. 2 ustawy o lasach w ewidencji gruntów i budynków uwzględnia się ustalenia planów urządzenia lasu i uproszczonych planów urządzenia lasu dotyczące granic i powierzchni lasu. Jest to jedyny przypadek, kiedy rodzaj użytku gruntowego nie jest określany na podstawie stanu faktycznego na gruncie. Zmian w ewidencji gruntów i budynków dotyczących zmiany lasu na inny użytek nie dokonuje się na podstawie decyzji, o których mowa w art. 13 ust. 3 ustawy o lasach oraz w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ administracji prowadzący ewidencję w zakresie użytków gruntowych rodzaj tych użytków, co do zasady, ustala na podstawie faktycznego sposobu użytkowania danego gruntu, przy czym brak jest jakichkolwiek przepisów zobowiązujących ten organ do stwierdzenia, czy zmiana sposobu użytkowania gruntu została dokonana zgodnie z przepisami szczególnymi. Zdaniem Głównego Geodety Kraju, ewidencja gruntów i budynków, będąc wyłącznie zbiorem informacji o gruntach i budynkach, powinna odzwierciedlać jedynie ich stan, nie może natomiast stanowić źródła zmiany tego stanu, która może nastąpić wyłącznie z uwzględnieniem przepisów szczególnych. Zmiany stanu faktycznego istniejącego na gruncie implikują zmiany w ewidencji, a nie odwrotnie. Zmiany stanu faktycznego nie implikują również zmian stanu prawnego. Nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż klasyfikacja gruntów pod lasami skutkuje faktycznym wyłączeniem tych gruntów z produkcji leśnej i przeznaczeniem ich na cele nieleśne i nierolnicze. Ujawnienie w ewidencji zmiany stanu faktycznego nie potwierdza prawidłowości (legalności) istnienia stanu ujawnionego; nie sanuje również tego stanu. Kwestia legalności istniejących stanów faktycznych znajduje się poza zakresem kognicji organu ewidencyjnego. Dlatego też postępowanie ewidencyjne w żaden sposób nie dotyczy obowiązków Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. określonych w art. 26 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ ten może realizować swoje obowiązki niezależnie od postępowania ewidencyjnego i w trybach przewidzianych powołaną ustawą. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Zaskarżenie w niniejszej sprawie oparto na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 P.p.s.a. W ramach pierwszej podstawy podniesiony został zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez nieuzasadnione, zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Z uwagi na tak skonstruowany zarzut uprzedniej oceny wymagała podstawa kasacyjna odnosząca się do przepisów prawa materialnego, bowiem o tym, czy doszło do naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. można przesądzić dopiero po rozpoznaniu podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego. W tym zakresie w skardze kasacyjnej powołano szereg przepisów, których naruszenia – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną organu – dopuścił się Sąd pierwszej instancji, przy czym naruszenia te – jak podano – mają postać zarówno błędnej wykładni jak i niewłaściwego zastosowania wskazanych norm prawnych. Zarzut błędnej wykładni art. art. 20 ust. 1, 3 i 3a oraz art. 22 ust. 1 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z art. 3 ustawy o lasach w zw. z § 67 i § 68 ust. 2 pkt 1, § 68 ust. 2 pkt 2 i § 68 ust. 6 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz § 1 rozporządzenia w sprawie klasyfikacji gruntów - nie znajduje uzasadnienia. W szczególności w żaden sposób nie można w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku dopatrzyć się takiej ich wykładni, z której to Sąd wojewódzki miałby wyprowadzić wniosek, że decyzja starosty orzekająca o zmianie rodzaju użytku lub gleboznawczej klasyfikacji gruntów rozstrzyga o przeznaczeniu gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku analizował wskazane przepisy akcentując zawarte w nich definicje ustawowe takich pojęć jak "ewidencja gruntów i budynków", "gleboznawcza klasyfikacja gruntów", podkreślając właściwość starosty w tych sprawach, zaznaczając przy tym jednak, że wynika z nich także, iż ewidencję gruntów w części dotyczącej lasów prowadzi się z uwzględnieniem przepisów o lasach. Sąd pierwszej instancji nie kwestionował, a wręcz podkreślał informacyjną funkcję danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków. W żadnym razie nie utożsamiał decyzji o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów podejmowanej przez starostę na podstawie art. 22 ust. 3 Prawa geodezyjnego i kartograficznego z decyzją o zmianie lasu na użytek rolny wydawaną na podstawie art. 13 ust. 3 ustawy o lasach, czy decyzją zezwalającą na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze, o jakiej mowa w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, co wydaje się sugerować skarga kasacyjna. Zarzut błędnej wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej (tiret 2) w tak zredagowanej postaci jest więc chybiony, gdyż nie ma odniesienia do treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Istoty rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku dotyczy natomiast zarzut dotyczący naruszenia art. 2 ust. 2, art. 5 ust. 1 art. 11 ust. 1 i art. 26 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z art. 28 K.p.a. Zagadnieniem wymagającym rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny było bowiem ustalenie, czy zasadna jest oparta na przepisie art. 157 § 3 K.p.a. odmowa wszczęcia na wniosek Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. wydanej w sprawie zmiany gleboznawczej klasyfikacji gruntów leśnych, uzasadniona brakiem u wnioskodawcy przymiotu strony. Zarzucając niewłaściwe zastosowanie powołanych przepisów przez Sąd pierwszej instancji autor skargi kasacyjnej ograniczył uzasadnienie tego zarzutu do stwierdzenia, że postępowanie ewidencyjne w żaden sposób nie dotyczy obowiązków dyrektora regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych określonych w art. 26 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż ujawnienie w ewidencji zmiany stanu faktycznego nie pociąga za sobą skutków w zakresie stanu prawnego. Organ prowadzący ewidencję w zakresie użytków gruntowych, co do zasady bowiem dokonuje ustalenia na podstawie faktycznego sposobu użytkowania danego gruntu, przy czym brak jest przepisów zobowiązujących ten organ do badania, czy zmiana sposobu użytkowania została dokonana zgodnie z przepisami szczególnymi. Jak twierdzi autor skargi kasacyjnej, kwestia legalności istniejących stanów faktycznych pozostaje poza zakresem kognicji organu ewidencyjnego. Rozumowanie to jest wadliwe, opiera się bowiem na wąskim i wybiórczo traktowanym rozumieniu systemu prawa, a ponadto pozostaje w sprzeczności z uregulowaniami prawnomaterialnymi odnoszącymi się do zadań państwa w zakresie ochrony gruntów rolnych i leśnych. Dlatego wyprowadzony z takiego rozumowania wniosek co do braku uprawnienia Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. do żądania wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji zmieniającej klasyfikację glebową gruntów leśnych, należy uznać za nietrafny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zasadnie przyjął i prawidłowo wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ma przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawie, której przedmiotem jest zmiana w operacie ewidencyjnym klasyfikacji glebowej gruntu dotychczas klasyfikowanego jako grunt leśny. Należy w tym zakresie wziąć pod uwagę, że w art. 3 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przyjął szerokie rozumienie pojęcia "ochrona gruntów leśnych" wskazując, że polega ona na: 1) ograniczaniu przeznaczania ich na cele nieleśne lub nierolnicze; 2) zapobieganiu procesom degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz szkodom w drzewostanach i produkcji leśnej, powstającym wskutek działalności nieleśnej i ruchów masowych ziemi, 3) przywracaniu wartości użytkowej gruntom, które utraciły charakter gruntów leśnych wskutek działalności nieleśnej; Za uprawniony należy uznać wniosek, że skoro w dacie wydawania decyzji o zmianie gleboznawczej klasyfikacji gruntów grunty te mieściły się w kategorii gruntów leśnych, to wprowadzona zmiana na kategorię grunty zadrzewione i zakrzaczone skutkuje obniżeniem klasy bonitacyjnej tego gruntu, włączając tym samym stan ten w zakres obowiązków wynikających dla administracji leśnej z ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 tej ustawy, organem właściwym w sprawach ochrony gruntów leśnych jest dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych. Niezależnie od tego stosownie do art. 26 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych jest upoważniony, obok innych wskazanych w ustawie organów, do kontroli stosowania jej przepisów. W świetle tych uregulowań uzasadniony jest pogląd, że dyrektor regionalnej dyrekcji Lasów Państwowych ze względu na obowiązki nałożone na ten organ ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jest stroną postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. w sprawach dotyczących gruntów leśnych, w tym także w sprawach zmiany danych o gruntach zawartych w ewidencji gruntów i budynków. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował w rozpoznawanej sprawie powołane przepisy ustawowe wyprowadzając z ich treści uprawnienie Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w K. do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Starosty G. z dnia (...) sierpnia 2007 r. Odmienne wnioski i argumentacja strony skarżącej przedstawione w skardze kasacyjnej nie znajdują uzasadnienia, a przede wszystkim takie stanowisko nie byłoby możliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady legalizmu obowiązującej organy państwa w ich działaniu. Legalizm w działaniu organów państwa nie może być bowiem rozumiany w sposób wyłącznie formalny – jako podejmowanie takich działań, które są zgodne wyłącznie z tekstem przepisu prawa. W państwie prawa konieczna jest także ocena sposobu korzystania z prawa przez administrację (zob. E Łętowska glosa do wyroku NSA z dnia 1 lipca 1999 r. SA/Bk 208/99, OSP 2000/1/17). W sytuacji, gdy zasada legalizmu pozostaje w opozycji do zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej pierwszeństwo należy dać tej pierwszej zasadzie, która wymaga działania w sposób w pełni zgodny z prawem i eliminowania wad prawnych w działaniu organów administracji publicznej. W tym stanie rzeczy skarga kasacyjna z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.