II SA/Kr 1350/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie : WSA Małgorzata Brachel-Ziaja (spr.) WSA Barbara Pasternak Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2009 r. sprawy ze skargi K.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 18 czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew; skargę oddala Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 31.12.2008 r. [....] wymierzył [....] administracyjną karę pieniężną w wysokości [....] zł za usunięcie 3 szt. drzew i 89 m2 krzewów bez wymaganego zezwolenia. Ustalono również sposób i termin zapłaty kary. Jako podstawę prawną decyzji wskazano art. 88 ust. 1 pkt 2, art. 89 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. nr 92 poz. 880 z późniejszymi zmianami) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. nr 288 poz. 2306 ze zm.) w związku z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 16 października 2007 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2008 (Monitor Polski nr 77 poz. 828) i art. 104 k.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że z działek nr [....] i [....] przy ul. [....] w K. w kwietniu 2008 r. przez wykonawcę robót rozbiórkowych na tym terenie - Prywatne Przedsiębiorstwo Wielobranżowe [....] zostały usunięte drzewa o obwodach na wysokości 130 cm: jarząb pospolity (37cm), jarząb pospolity (70cm), sosna czarna (26cm), a także 89 m2 krzewów szczegółowo opisanych w treści uzasadnienia. Właścicielem nieruchomości jest Gmina K. , a użytkownikiem wieczystym [....] . To on jako posiadacz odpowiada za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia. Wykonawca robót budowlanych nie jest posiadaczem terenu placu budowy przekazanego przez inwestora, lecz jest dzierżycielem władającym rzeczą (placem budowy) za inwestora - art. 338 k.c. Obowiązująca ustawa o ochronie przyrody zastępuje pojęcie "władającego" pojęciem "posiadacz". Pojęcia te nie są tożsame. Dlatego trzeba przyjąć, że karę pieniężną wymierza się inwestorowi jako posiadaczowi, a nie wykonawcy jako dzierżycielowi. Rozliczenia między inwestorem a wykonawcą należy pozostawić mechanizmom procesu cywilnego. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody przed usunięciem drzew i krzewów [....] powinien wystąpić z stosownym wnioskiem o zezwolenie na ich usunięcie. Wniosek taki został złożony [....] 2008 r., podczas gdy usunięcie powyższych drzew i krzewów miało miejsce w kwietniu 2008 r. Karę wyliczono na podstawie danych z inwentaryzacji zieleni sporządzonej w październiku 2007 r. przez [....] i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew ustalonej na podstawie przepisów tej ustawy, rozporządzenia i obwieszczenia powołanych w podstawie prawnej decyzji. Odwołanie od powyższej decyzji złożył [....] Wskazał, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji dotyczące faktu usunięcia drzew i krzewów oraz podmiotu, który tego usunięcia dokonał pozostają bezsporne. Przed wydaniem decyzji należało jednak zbadać, czy posiadacz nieruchomości wiedział o działaniach zleceniobiorcy dotyczących usunięcia drzew i krzewów, lub przynajmniej mógł je przewidywać i na to się godził. Organ I instancji pominął ocenę zakresu zlecenia i sfery podmiotowej mocodawcy. W konsekwencji stwierdzono, że postępowanie jako bezprzedmiotowe winno zostać umorzone. W odwołaniu zarzucono nadto organowi I instancji błędną interpretację materiału inwentaryzacyjnego, co spowodowało nałożenie kary w niewłaściwej wysokości. Organ I instancji winien bowiem bezspornie ustalić wiek poszczególnych drzew oraz wskazać stronie na czym oparł swą ocenę. W zaskarżonej decyzji wskazano jedynie, że do wyliczenia kary przyjęto dane z inwentaryzacji zieleni sporządzonej w październiku 2007 r., tymczasem inwentaryzacja ta nie zawiera stwierdzenia określającego wiek krzewów. Ponadto przy obliczaniu powierzchni terenu zajętego pod krzewy nie uwzględniono, że po wymienionej inwentaryzacji zieleni przeprowadzone zostały prace pielęgnacyjne, które powierzchnię tę zmniejszyły. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 18 czerwca 2009 r. [....] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania na podstawie przepisów art. 88 ust. 1, art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 138 § 2 k.p.a. Kolegium stwierdziło, że nie wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności zostały przez organ I instancji wyjaśnione w sposób wystarczający. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości, przy czym w myśl art. 83 ust. 6 wymienionej ustawy przepisu ust. 1 nie stosuje się m. in. do drzew lub krzewów, których wiek nie przekracza 5 lat. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono wprawdzie, że usunięte krzewy ozdobne o łącznej pow. 89 m2 były w wieku powyżej 5 lat, jednak nie wskazano, w oparciu o jakie ustalenia czy też dokumenty wyprowadzono wniosek w tym przedmiocie. Z materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie nie wynika bowiem w jakim wieku były krzewy objęte zaskarżoną decyzją. Organ odwoławczy za słuszny uznał zarzut odwołania o braku ustalenia tej istotnej dla sprawy okoliczności, skutkującej nałożeniem kary administracyjnej. Ponadto Kolegium stwierdziło, że przychyla się do stanowiska organu I instancji, iż odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów z terenu nieruchomości ponosi posiadacz tej nieruchomości. Jednocześnie powołując się na stanowisko doktryny stwierdzono, że karę administracyjną za wycięcie drzew można wymierzyć tylko temu posiadaczowi nieruchomości, któremu można przypisać zindywidualizowaną, osobistą odpowiedzialność za dokonanie tego deliktu, gdyż odpowiedzialność ta nie może wynikać z samego faktu współwłasności czy współposiadania nieruchomości. Posiadacz będzie ponosił odpowiedzialność za usunięcie drzew bez zezwolenia tylko wówczas, jeśli faktycznie dokonał tej czynności, przy czym bez znaczenia jest, czy usunął drzewa osobiście, czy też wyraził na to zgodę lub zlecił dokonanie ich usunięcia osobom trzecim. W powyższym kontekście zwrócono uwagę, że inwentaryzacja zieleni wykonana w 2007 r., na której ustaleniach opiera się organ I instancji, zawiera m. in. stwierdzenie: "do usunięcia po uzyskaniu decyzji bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką zakwalifikowano drzewa i krzewy o nr (...)", wymieniając wśród nich również te krzewy, które zostały uszkodzone i usunięte wskutek prac przy rozbiórce, a więc są objęte decyzją organu I instancji (m. in. tawułę o pow. 4,5 m2 - poz. 58, lilak pospolity o pow. 4 m2 - poz. 57, jałowiec sabiński o pow. 3 m2 - poz. 46, żywotnik zachodni o pow. 5 m2 - poz. 48). Okoliczność ta nie jest bez znaczenia. Jeśli bowiem istotnie określone drzewa i krzewy zostały przewidziane jeszcze przy inwentaryzacji zieleni wykonanej w 2007 r. jako kolidujące z rozbiórką, to tym samym nie można przyjąć - jak podnosi się to w odwołaniu - że posiadacz nieruchomości (w tym przypadku użytkownik wieczysty) nie wiedział i nie mógł przewidzieć, że wskutek prac przy rozbiórce mogą ulec uszkodzeniu lub zniszczeniu drzewa i krzewy. Na powyższą decyzję K.T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając jej naruszenie przepisów prawa administracyjnego procesowego i materialnego: - art. 88 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody - poprzez uznanie, że podmiotem odpowiedzialnym w przedmiotowej sprawie za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia jest posiadacz nieruchomości, który nie zawinił usunięciu drzew i krzewów, - art. 7 i 77 k.p.a. - poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz błędną ocenę zebranych dowodów, - art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - poprzez uchylenie decyzji organu l instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ l instancji w sytuacji istnienia podstaw do umorzenia postępowania pierwszej instancji. Na podstawie tych zarzutów skarżący wniósł uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zdaniem skarżącego całkowicie nieuzasadnione jest stanowisko organu II instancji, iż okolicznością przemawiającą za nałożeniem kary na posiadacza nieruchomości jest fakt, że wykonana w 2007 r. inwentaryzacja zieleni przewidywała konieczność usunięcia części krzewów objętych niniejszym postępowaniem z uwagi na kolizję z planowaną rozbiórką obiektów znajdujących się na działce. Krzewy wskazane przez organ II instancji zostały usunięte przez posiadacza nieruchomości na podstawie ostatecznego zezwolenia Prezydenta Miasta K. z dnia 22 stycznia 2008 r. (decyzja znak:.....), a zatem objęcie ich zakresem postępowania w przedmiocie wymierzenia kary za usunięcie krzewów bez wymaganego pozwolenia jest całkowicie niezasadne, czyniąc niniejsze postępowanie przynajmniej w części bezprzedmiotowym. Fakt usunięcia przedmiotowych krzewów nie uzasadnia tezy, że skarżący obejmował świadomością możliwość powstania zniszczeń w zakresie drzew i krzewów nieobjętych wymienionym zezwoleniem. Drzewa i krzewy wskazane w decyzji organu l instancji zostały zniszczone przypadkowo bez wiedzy i zgody skarżącego, co potwierdził J.M. w piśmie z dnia [....] kwietnia 2008 r., a także w zeznaniach złożonych w charakterze świadka dniu [....] listopada 2008 r. Skarżący powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podkreślił, że to organy administracji muszą udowodnić, że posiadacz nieruchomości przynajmniej wiedział o usuwaniu drzew z jego nieruchomości i na to działanie się godził. Jeżeli drzewa usunęła osoba trzecia bez jego wiedzy i w sposób, któremu nie mógł zapobiec, wtedy posiadacz nieruchomości odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie ponosi. Powyższe oznacza, że postępowanie prowadzone w stosunku do skarżącego powinno zostać umorzone. Ponadto adresatem decyzji w przedmiocie wymierzenia kary za delikt administracyjny może być wyłącznie osoba, która się takiego deliktu dopuściła, tak więc wymierzenie kary osobie, która nie ponosi odpowiedzialności za usunięcie drzew i krzewów spowoduje, że wydana decyzja jako skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie obarczona będzie wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.). W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreśliło, że w niniejszej sprawie wykonawca robót rozbiórkowych działał na podstawie zlecenia udzielonego mu przez posiadacza nieruchomości. Zarówno posiadacz, jak i zleceniobiorca są profesjonalistami, dlatego nie mamy w tym przypadku do czynienia z tego typu działaniem osoby trzeciej, które ze swej istoty wyklucza odpowiedzialność posiadacza nieruchomości tj. takim, o którym posiadacz nie miał i nie mógł mieć wiedzy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. słusznie uznało, że organ I instancji nie wyjaśnił na jakiej podstawie przyjął, że usunięte krzewy ozdobne o łącznej pow. 89 m2 były w wieku powyżej 5 lat. Jest to okoliczność istotna dla rozstrzygnięcia, bowiem kara za usunięcie bez zezwolenia drzew i krzewów może dotyczyć tylko roślin w wieku powyżej 5 lat. Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że organ I instancji ustalił jakie drzewa i krzewy zostały usunięte bez pozwolenia na podstawie oględzin przeprowadzonych w dniu 11 września 2008 r. (k. 49 - 51 akt administracyjnych) oraz inwentaryzacji z października 2007 r. (k. 5 - 33 akt administracyjnych). Jak wynika z treści protokołu oględzin ich przedmiotem było ustalenie, których z drzew i krzewów wymienionych w inwentaryzacji było brak na przedmiotowej nieruchomości w dacie przeprowadzenia wizji lokalnej. W tym kontekście należy zwrócić uwagę na decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia 22 stycznia 2008 r. znak [....] o zezwoleniu na usunięcie 1 drzewa i 43 m2 krzewów z działek nr [....] obr. [....] , której kopię dołączono do skargi. Usunięcie tych drzew i krzewów wolne było od opłaty ze względu na fakt, że rosły one w bezpośrednim sąsiedztwie budynków, uniemożliwiając ich rozbiórkę. W ponownym postępowaniu Prezydent Miasta K. winien ustalić, czy rośliny wymienione w protokole oględzin, które następnie zostały objęte decyzją o nałożeniu kary, nie były przedmiotem omawianego zezwolenia. Decyzja ta obejmowała między innymi 17,5 m2 jałowca sabińskiego, 4 m2 lilaka pospolitego, 4,5 m2 tawuły van Houtte'a oraz 5 m2 żywotnika zachodniego. Ponieważ w decyzji organu I instancji występują krzewy o tych samych nazwach, należy ustalić, czy są to te same, czy też inne krzewy występujące na przedmiotowej nieruchomości. Na tożsamość jałowca sabińskiego wskazuje fakt, że w inwentaryzacji (k. 21 - 22 akt administracyjnych) do usunięcia bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką przeznaczono m. in. 17,5 m2 jałowca sabińskiego o nr 46, 47, 60, a zezwolenie na usunięcie również obejmuje 17,5 m2 tego krzewu. Gdyby okazało się, że jałowiec sabiński nr 60 był objęty pozwoleniem na jego usunięcie, nie będzie możliwe nałożenie kary za jego usunięcie bez zezwolenia. Omawiana okoliczność została pominięta przez organ I instancji mimo, że świadek M.S. zeznał, iż "firma w imieniu inwestora uzyskiwała zezwolenia na usunięcie drzew i krzewów kolidujących z planowaną rozbiórką" (k. 70 akt administracyjnych). Braku tego nie dostrzegło również Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Skoro jednak postępowanie administracyjne będzie toczyć się na nowo, organy administracji powinny uzupełnić postępowanie wyjaśniające w tym przedmiocie. Zgodne z prawdą jest stwierdzenie Kolegium, że w inwentaryzacji przeznaczono do usunięcia bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką tawułę o pow. 4,5 m2 - w inwentaryzacji noszącą nr 58, lilak pospolity o pow. 4 m2 - nr 57, jałowiec sabiński o pow. 3 m2 - nr 46, żywotnik zachodni o pow. 5 m2 - nr 48. Nie jest natomiast prawdziwe ustalenie organu odwoławczego, że powyższe krzewy były objęte zaskarżoną decyzją organu I instancji. Prezydent Miasta K. wymierzył karę za usunięcie krzewów objętych w inwentaryzacji nr [....] , które wcześniej opisano w protokole oględzin. Spośród nich tylko 15 m2 jałowca sabińskiego (nr 60) zostało w inwentaryzacji przeznaczone do usunięcia bez opłat ze względu na kolizję z rozbiórką (k. 21 - 22 akt administracyjnych). To mylne ustalenie organu odwoławczego nie miało jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia. Odnośnie zaś omawianych 15 m2 jałowca sabińskiego, figurującego w inwentaryzacji pod nr 60 należy - jak już wyżej wskazano - ustalić, czy decyzja Prezydenta Miasta K. z dnia 22 stycznia 2008 r. znak [....] obejmowała ten krzew. Podsumowując w ponownym postępowaniu organ I instancji powinien ustalić, czy drzewa i krzewy wymienione w protokole z dnia [....] 2008 r. były objęte zezwoleniem na usunięcie, a następnie wyjaśnić, czy ich wiek przekraczał 5 lat. Dopiero tak ustalony stan faktyczny będzie wystarczający do wydania decyzji na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody. Przechodząc do kwestii podmiotu odpowiadającego na podstawie art. 88 powołanej ustawy należy stwierdzić, że odpowiedzialność posiadacza nieruchomości nie jest bezwzględna i nie może wynikać z samego faktu współwłasności czy współposiadania nieruchomości. Ocena taka wyrażana jest zarówno przez przedstawicieli doktryny (co powołano w zaskarżonej decyzji), jak i w orzecznictwie - w szczególności w wyrokach cytowanych w skardze tj. w wyroku WSA w Gdańsku z dnia 24 października 2007 r. (sygn. II SA/Gd 661/06) i w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 kwietnia 2007 r. (sygn. IV SA/Wa 90/07). Z poglądów tych Samorządowe Kolegium Odwoławcze i skarżący wyciągają jednak zasadniczo odmienne wnioski w stanie faktycznym ustalonym w sprawie. Powyższe można uzupełnić o pogląd wyrażony przez W. Radeckiego w artykule "Kara pieniężna za usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia" (NZS 2008.5.85). Autor uważa, że "za delikt administracyjny z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody odpowiada zawsze posiadacz nieruchomości, który nie ma wymaganego zezwolenia, ale nie tylko wtedy, gdy sam usuwa drzewo, lecz również wtedy, gdy drzewo to usuwa jakakolwiek osoba za wiedzą i choćby domniemaną jego zgodą (łatwo zauważyć, że w analizowanej sytuacji "wiedza" implikuje "zgodę"). Za taką osobę posiadacz zawsze odpowiada. Posiadacz nie odpowiada tylko wtedy, gdy ktoś usunął drzewo bez jego wiedzy i zgody, gdyż w takiej sytuacji posiadacz jest po prostu pokrzywdzonym". Analizując ten problem należy stwierdzić, że do przypisania odpowiedzialności z art. 88 ustawy o ochronie przyrody nie jest konieczne wykazanie winy w rozumieniu prawa karnego bądź cywilnego. Nie mamy w szczególności do czynienia z odpowiedzialnością deliktową, o której mowa w art. 415 i nst. kodeksu cywilnego. Usuwanie drzew, o którym mowa w art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie musi być działaniem zamierzonym, celowym. Wystarczy, że będzie ono wynikiem braku należytej staranności przy wykonywaniu określonych czynności. Zarówno skarżący, jak i podmiot, który faktycznie dokonał usunięcia drzew, są przedsiębiorcami i ich zachowanie należy oceniać według szczególnych kryteriów staranności. Do usunięcia drzew doszło w trakcie wykonywania robót rozbiórkowych, objętych stosunkiem zlecenia. Fakt, że zlecenie to nie obejmowało usunięcia przedmiotowych drzew i krzewów nie zwalnia skarżącego od odpowiedzialności za dokonane przez zleceniobiorcę usunięcie. Jeżeli posiadacz nieruchomości powierzył wykonanie rozbiórki innej osobie i w trakcie rozbiórki doszło do usunięcia drzew i krzewów, to posiadacz ten - zleceniodawca ponosi taką samą odpowiedzialność jak wówczas, gdyby usunął drzewa osobiście. Ze względów podmiotowych skarżący nie może się więc zwolnić od odpowiedzialności. Należy w tej sytuacji rozważyć, czy zachodzą okoliczności, które zwalniałyby osobę usuwającą drzewa i krzewy od odpowiedzialności z art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody "ze względów przedmiotowych". W inwentaryzacji zieleni podkreślono, że "na terenie projektowanej inwestycji znajdują się przeznaczone do pozostawienia drzewa i krzewy; w związku z możliwością ich uszkodzenia w trakcie prowadzenia prac budowlanych zachodzi konieczność ich odpowiedniego zabezpieczenia na ten okres. Dotyczy to zarówno bezpośredniego zabezpieczenia drzew jak i sposobu prowadzenia robót" (k. 19 akt administracyjnych). Pisemne wyjaśnienia J.M. (k. 2 -3 akt administracyjnych) oraz jego ustne zeznania (k. 64 akt administracyjnych) wskazują, że warunki te nie zostały zachowane. Z powyższych względów należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga K.T. jako bezzasadna podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zmianami).