VIII SA/Wa 536/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk /sprawozdawca/, Sędzia WSA Leszek Kobylski, Protokolant Aleksandra Borkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2009 r. sprawy ze skargi "J. spółka z ograniczoną odpowiedzialnością" spółka komandytowa z siedzibą w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżona decyzję; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlegają wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją znak [...] z dnia [...] marca 2009r. Starosta B. działając na podstawie art. 30 ust. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawo budowlane) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze. zm., zwanej dalej Kpa ) po rozpatrzeniu zgłoszenia dokonanego przez "[...]", Spółka komandytowa z siedzibą [...], [...] W., dotyczącego prowadzenia robót budowlanych polegających na montażu wsporczej konstrukcji do gotowych podświetlanych tablic reklamowych w wymiarach plansz (2 szt.) 12m x 4m, na działce nr [...] położonej w N., gmina S. 1. wniósł sprzeciw wobec zamiaru wykonania zgłoszonych robót budowlanych polegających na montażu wsporczej konstrukcji do gotowych podświetlanych tablic reklamowych w wymiarach plansz (2 szt.) 12m x 4m, 2. oraz nałożył obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie w/w robót budowlanych. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu [...] marca 20009r. "[...]" Spółka komandytowa złożyła zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na montażu wsporczej konstrukcji do gotowych podświetlanych tablic reklamowych w wymiarach plansz (2 szt.) 12m x 4m, na działce nr [...] położonej w N., gmina S. Wyjaśnił, iż zgłoszone roboty budowlane wykraczają poza zakres robót, które można wykonać na podstawie zgłoszenia. Powołując treść obowiązujących w tej materii przepisów prawa - art. 29 ustawy Prawo budowlane oraz na podstawie dołączonych do zgłoszenia dokumentów organ ustalił, iż planowane przez inwestora roboty budowlane określone jako "montaż wsporczej konstrukcji" stanowi w istocie budowę obiektu budowlanego trwale związanego z gruntem (fundament o wymiarach 1,20 x 3,80m) i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2009r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, po rozpatrzeniu odwołania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wojewoda podał, że zgłoszenie wykonania robót budowlanych zostało dokonane w dniu [...] marca 2009r, decyzja Starosty B. wydana została w dniu [...] marca 2009r., tym samym zachowany został przez organ ustawowy 30 dniowy termin (liczony od dnia doręczenia zgłoszenia do dnia wydania i doręczenia decyzji) na wniesienie sprzeciwu do zgłoszenia wykonania robót budowlanych. Powołując art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane organ podał, iż zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę są roboty budowlane polegające na instalowaniu tablic i urządzeń reklamowych, z wyjątkiem usytuowanych na obiektach wpisanych do rejestru zabytków w rozumieniu przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz z wyjątkiem reklam świetlnych i podświetlanych usytuowanych poza obszarem zabudowanym w rozumieniu przepisów o ruchu drogowym. Tak więc zwolnienie obejmuje tylko prace polegające na instalowaniu. Instalacja, czyli zakładanie czy montowanie jest to łączenie elementów (urządzeń technicznych) w sposób rozłączny za pomocą śrub, wkrętów lub nierozłączny za pomocą spawu, nitów, klejów itd. Wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu stanowi budowę, o której mowa w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazał, iż tablice i urządzenia reklamowe, jak również wsporcze konstrukcje do gotowych podświetlanych tablic reklamowych - w zależności od tego, czy są one trwale związane z gruntem i mają charakter wolno stojący, czy też nie - należy uznać za obiekty budowlane, odpowiednio jako budowlę lub obiekt małej architektury w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 4, ustawy Prawo Budowlane. Podał, iż stosownie do postanowień art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane za budowlę uznaje się między innymi wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenia reklamowe oraz fundamenty pod (...) urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów, składających się na całość użytkową. Czynnikiem decydującym o kwalifikacji danej konstrukcji wsporczej jest ustalenie, czy urządzenie to jest trwale związane z gruntem, czy też nie. Ponieważ projektowana wsporcza konstrukcja do gotowych podświetlanych tablic reklamowych jest konstrukcją przymocowaną do betonowej podstawy (elementu stabilizującego), która wystawiona będzie na działanie różnych czynników atmosferycznych (m. in. wiatr), musi być ona w odpowiedni sposób powiązana trwale z gruntem. Wojewoda stwierdził, iż zgłoszene przez Spółkę roboty budowlane dotyczą montażu wsporczej konstrukcji do gotowych podświetlanych tablic reklamowych, ma to być wolno stojąca konstrukcja wsporcza o podstawie fundamentowej-betonowej, posadowionej bezpośrednio na gruncie. Czynności polegające na posadowieniu tej podstawy na gruncie, i dodatkowo jej zaplanowanie wyklucza wniosek, że realizowane przez inwestora roboty budowlane sprowadzą się do montażu wsporczej konstrukcji do gotowych podświetlanych tablic reklamowych. Powyższe przesądza, o obowiązku uzyskania pozwolenia na wykonanie planowanych prac budowlanych. Skargę na powyższą decyzję do sądu administracyjnego złożyła działająca przez pełnomocnika "[...]" Spółka komandytowa wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji. Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 29 ust. 2 pkt 6, art. 30 ust. 5, art. 30 ust. 7 pkt 1 oraz art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, poprzez ich niewłaściwą interpretację i zastosowanie oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 40 § 2 w związku z art. 32 Kpa oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia pełnomocnik skarżącej spółki przedstawiając przebieg postępowania w sprawie. Podał, iż przepisy szczególne ustawy Prawo budowlane: art. 29 - 31 tworzą zamknięty katalog rodzajów obiektów budowlanych, co do których wymagane jest jedynie zgłoszenie zamiaru ich wykonania. W związku z tym, wybranym obiektom budowlanym, w tym także obiektom kwalifikowanym jako budowle zgodnie z art. 3 pkt 3 powołanej ustawy przyznano prawo do ich realizacji bez uzyskania pozwolenia na ich wykonanie. Za błędne uznał ustalenia organu, iż przedmiotowy zamiar wykonania robót budowlanych nie mieści się w ustawowych kategoriach obiektów niewymagających pozwolenia na budowę. Organ dokonał bezzasadnej interpretacji przepisów stosując wykładnię zawężającą, wbrew bowiem przepisom prawa wyłączył konstrukcję reklamową z kręgu rodzajów obiektów wolnych od uzyskiwania pozwolenia na budowę. Wskazując orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2005r., sygn. akt VII SA/Wa 1311/04 niepubl., wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 listopada 2008r.,sygn akt VIII SA/Wa 1450/08 i sygn. akt SA/Wa 1449/08) podał, iż przepis art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane nie wprowadza żadnych ograniczeń ani co do gabarytów tablic i urządzeń reklamowych, ani co do sposobu ich montażu, brak odniesienia czy urządzenia te będą konstrukcją nadziemną, czy podziemną. Brak w powołanej normie wskazania, iż odnosi się ona tylko do instalowania urządzeń reklamowych na już istniejących obiektach. Przepis ten "zwalnia od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie tylko tablice reklamowe, ale również urządzenia reklamowe, co niewątpliwie oznacza całość urządzenia reklamowego, więc także elementów konstrukcyjnych do mocowań samej tablicy reklamowej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2008r., sygn. akt VII SA/Wa 2008/07). Stwierdził, iż budowa konstrukcji, na której ma być zainstalowana reklama, nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę z tej tylko przyczyny, że konstrukcja ta jest trwale związana z gruntem. Wskazał nadto, iż w myśl art. 30 ust. 5 powołanej ustawy inwestor może przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia nie zostanie mu doręczona decyzja zawierająca sprzeciw organu. Określony przepisem ustawy termin 30 dni jest terminem zawitym i nie jest możliwe jego przedłużenie. Pełnomocnik spółki podniósł, iż zgłoszenie wykonania robót budowlanych dokonał pełnomocnik spółki umocowany wyłącznie do tej sprawy, tak więc niezasadnym było doręczenie decyzji inwestorowi spowodowało jedynie, że "strona jest poinformowana o fakcie wydania i o treści decyzji, natomiast skutki (...) doręczenia związane są z data doręczenia pełnomocnikowi. Jednocześnie strona skarżąca wskazała, iż wydana w sprawie przez organ odwoławczy decyzja uchybia wymogom określonym przepisem art. 107 § 3 Kpa. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga w części jest zasadna co powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Ocenie Sądu podlegają, zatem zgodność aktów administracyjnych (w tym przypadku decyzji) zarówno z przepisami prawa materialnego, jak i procesowego. Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się, więc do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Zgodnie z art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - powoływanej dalej jako p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba, że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem Strony Skarżącej, iż nastąpiło naruszenie prawa materialnego w takim stopniu, że zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego inwestor może przystąpić do rozpoczęcia robót budowlanych, jeżeli w terminie 30 dni od daty doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniesie w drodze decyzji sprzeciwu. W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty B. z dnia [...] marca 2009r. została doręczona pełnomocnikowi Skarżącej w dniu [...] kwietnia 2009r. natomiast zgłoszenia dokonano w dniu [...] marca 2009r. Zatem należy przyjąć, że sprzeciw nie został doręczony w terminie określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuca niezachowanie terminu ustawowego dla zgłoszenia sprzeciwu i z tym stanowiskiem należy się zgodzić. W świetle uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 15 października 2008r. II GPS 4/08, termin 30-dniowy jest terminem do doręczenia sprzeciwu zainteresowanemu. Termin do zgłoszenia sprzeciwu obejmuje bowiem także termin doręczenie decyzji. Decyzja administracyjna jako akt zewnętrzny zawierający władcze rozstrzygnięcia organu musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowana stronie, dopóty jest aktem nie wywierającym żadnych skutków. Fakt, że organ administracji do chwili jej doręczenia stronie lub ogłoszenia, nie jest nią związany oznacza, iż do tego momentu sporządzona decyzja może zostać przez ten organ zmieniona, a zatem pozbawiona jest jeszcze stabilności, a bez tego przymiotu nie wiąże organu, ani strony. Wyłączną formą zakomunikowania oświadczenia woli jednostce jest doręczenie lub ogłoszenie decyzji i tak właśnie musi nastąpić uzewnętrznienie woli organu administracji w trybie prawnym. W niniejszej sprawie więc decyzję wnoszącą sprzeciw do zgłoszonego zamiaru realizacji nośnika należy uznać za wydaną (a sprzeciw za zgłoszony) najwcześniej z dniem doręczenia zainteresowanemu. Skoro zaś w imieniu inwestora działał pełnomocnik do którego winny być kierowane wszystkie pisma (w sytuacji działania ustanowionego pełnomocnika doręczenie pisma tylko stronie jest bezskuteczne) to należy wnosić, iż doręczenie pełnomocnikowi decyzji o sprzeciwie w dniu [...] kwietnia 2009r. było opóźnione, zważywszy datę zgłoszenia [...] marzec 2009r. Organ II instancji utrzymując w mocy sprzeciw nie wyjaśnił, dlaczego w tej sytuacji przyjął, iż decyzja organu I instancji została złożona w ustawowym terminie. Taki stan rzeczy pozwala stwierdzić, że organ odwoławczy zobligowany zapisem art. 138 kpa do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, nie wyjaśnił należycie stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzył wyczerpująco zgromadzonego materiału czym naruszył przepisy proceduralne art. 7 i 77 kpa, a przyjmując w sposób nie wyjaśniony zachowanie ustawowego terminu - również art. 107 § 3 kpa. Powyższe naruszenie przepisów postępowania administracyjnego jako mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia stanowi podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r. nr 153, poz. 1270 ze zm.). W tej sytuacji należało uznać, że ocena naruszenia art. 29 ust. 2 oraz art. 30 ust 1 Prawa budowlanego jest przedwczesna. Rozpoznając ponownie sprawę organ przedstawi szczegółowo swoje stanowisko co do kwestii zachowania ustawowego terminu z art. 30 ust 5 Prawa budowlanego a następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W szczególności winien zbadać w jaki sposób od pierwszego zawiadomienia o pozostawieniu przesyłki w urzędzie pocztowym do odebrania przesyłki upłynęło 20 dni i przesyłka nie została zwrócona nadawcy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej wyżej ustawy ppsa.