II GSK 204/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Sędzia del. WSA Gabriela Jyż (spr.) Protokolant Paulina Piasecka po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "M." Spółki z o.o. w D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 1 grudnia 2009 r. sygn. akt III SA/Wr 423/09 w sprawie ze skargi "M." Spółki z o.o. w D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 1 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 423/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę M. Sp. z o.o. w D. (dalej Spółka, skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej SKO) z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. Nr [...] Kierownik Wydziału Inżynierii Miejskiej działający z upoważnienia Burmistrz D. nałożył na M. Spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w D. karę pieniężną w wysokości 8.529,24 zł za zajęcie pasa drogowego ul. S. (droga gminna nr [...]), poprzez umieszczenie reklamy o powierzchni 6,29 m2, bez zezwolenia zarządcy drogi. Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym. Pracownicy Straży Miejskiej D. stwierdzili obecność reklamy M. w pasie drogowym ul. [...] podczas kontroli pasa drogowego przeprowadzanych w dniach 3 listopada 2008 r., 7 listopada 2008 r., 10 listopada 2008 r., 12 listopada 2008 r., 14 listopada 2008 r., 17 listopada 2008 r., 19 listopada 2008 r., 24 listopada 2008 r., 26 listopada 2008 r., 28 listopada 2008 r., 1 grudnia 2008r., 3 grudnia 2008 r., 5 grudnia 2008 r., 11 grudnia 2008 r. 15 grudnia 2008 r., 21 stycznia 2009 r., 23 luty 2009 r., 5 listopada 2009 r. Pismem z dnia 6 listopada 2008 r. organ I instancji zawiadomił Spółkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zajęcia pasa drogowego drogi gminnej (nr [...]) ul. S., polegającej na usytuowaniu reklamy. Organ ten pismem z dnia 6 listopada 2008 r., wezwał Spółkę do stawienia się w charakterze strony osobiście lub przez pełnomocnika w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma celem zapoznania się z istniejącymi dowodami oraz złożenia wyjaśnień. Jednocześnie pouczono stronę, że w dniu przybycia do urzędu zostanie przeprowadzona wizja mająca na celu ustalenie stanu faktycznego. Strona pismo to otrzymała w dniu 10 listopada 2008 r. Kolejno w dniach 28 listopada 2008 r. i 17 grudnia 2008 r. organ I instancji skierował do strony pisma, w których poinformował Spółkę o skutkach prawnych umieszczenia reklamy bez zgody zarządcy drogi. Pismem z dnia 18 grudnia 2008 r. Spółka wskazała, że sporna reklama jest umieszczona w pasie drogowym ul. B., której Gmina D. nie jest właścicielem. Ponadto strona stwierdziła, że jedynie plakat w postaci planszy stanowi własność firmy M., natomiast własnością spółki nie są słupki, do których plakat jest przymocowany. Pismem dnia 30 grudnia 2008 r. organ I instancji zawiadomił stronę, że w dniu 13 stycznia 2009 r. w miejscu usytuowania reklamy w pasie drogowym ul. S. zostanie przeprowadzona wizja. Pismo to strona otrzymała w dniu 6 stycznia 2009 r. W dniu 13 stycznia 2009 r. bez udziału strony, w obecności dwóch pracowników Urzędu Miejskiego w D. przeprowadzono oględziny oceniające usytuowanie reklamy Spółki. Podczas oględzin stwierdzono, że sporna reklama znajduje się w pasie drogowym drogi gminnej Miasta D. - ul. S. Organ pierwszej instancji na podstawie art. 10 § 1 k.p.a., poinformował stronę o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji. Strona jednak nie udzieliła dalszych wyjaśnień oraz nie stawiła się w celu wyjaśnienia sprawy. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że zgodnie z przepisami ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Takiego zezwolenia wymaga m.in. umieszczenie reklam w granicach pasa drogowego. Za umieszczenie reklamy bez stosownego zezwolenia, zarządca drogi nakłada karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie pozwolenia. Sporna reklama została usytuowania w odcinku pasa drogowego ul. S. (działka drogowa nr [...]), będąca własnością Gminy D., której zarządcą jest Burmistrz D. Organ administracji wyjaśnił, że zgodnie z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r., ul. S., została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast przebieg istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. został określony również w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] marca 2008 r. Odnosząc się do kwestii ekspozycji spornej reklamy organ powołał się na art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, definiujący reklamę jako nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę. Organ podkreślił, że nie ma znaczenia kto jest właścicielem samej konstrukcji reklamy a kto planszy reklamowej, zgodnie z powyższą definicją stanowi ona zawsze nieodłączną całość. Organ wskazał sposób wyliczenia nałożonej na Spółkę kary pieniężnej. W wyniku złożonego odwołania SKO w W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. Nr [...] utrzymało zaskarżaną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji odnosząc się do zarzutów wskazał na treść art. 19 ust. 1, ust. 2 pkt 4, art. 40 ust. 2 pkt 1, ust. 3, ust. 4, ust. 8, ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i poz. 65 załącznika do rozporządzenia Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r., zaliczającego ul. S. do kategorii dróg lokalnych miejskich D. i podkreślił, że organem właściwym do nakładania kar pieniężnych z tytułu zajęcia pasa drogowego jest zarządca drogi, czyli Burmistrz Miasta D. SKO w W. przywołało definicję reklamy ujętą w art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych i podkreśliło, że z akt sprawy wynika, że w pasie drogowym umieszczono planszę o treści "[...]" wraz ze zdjęciem przedstawiającym samochód po wypadku. Tak więc w opinii organu plansza ta zawiera informację o rodzaju prowadzonej działalności przez firmę M. - jest więc reklamą w rozumieniu powyższej ustawy. SKO wyraźnie podkreśliło, że umieszczenie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym w miejscu widocznym dla użytkowników drogi jest informacją dla użytkowników tej drogi (potencjalnych klientów) do skorzystania z usług firmy M. w razie poniesienia szkody w wypadku drogowym. Organ wskazał na definicję pasa drogowego ujętą w art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych i podkreślił, że z wyrysu z mapy ewidencyjnej sporządzonej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Starostwa D. z dnia 17 marca 2009 r. wynika, że przedmiotowa reklama została umieszczona na działce nr [...] wydzielonej liniami granicznymi. Natomiast działka ta zgodnie z wypisem z rejestru gruntów ( [...]) stanowi drogę - ul. S. będącej własnością Gminy Miejskiej D. Podsumowując SKO w W. wskazało, że reklama firmy M. została umieszczona w pasie drogowym drogi gminnej ul. S. miasta D., tak więc zgodnie z § 1 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 czerwca 2004 r. w sprawie określenia warunków udzielania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego (Dz.U. Nr 140, poz. 1481) zajmujący pas drogowy przed planowanym zajęciem pasa składa wniosek do zarządcy drogi o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Wniosku takiego odwołująca strona nie złożyła dlatego też należy uznać, że strona zajęła pas drogowy bez zgody zarządcy drogi. Organ wskazał, że zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych, wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ustala się w wysokości iloczynu powierzchni reklamy, liczby dni zajmowanych w ten sposób pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m 2 pasa drogowego. Jak podkreślił organ drugiej instancji, z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach publicznych wynika, że na wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego ma wpływ powierzchnia reklamy. Organ orzekający powołując się na treść orzeczenia NSA z dnia 31 stycznia 2007 r., zaznaczył, że brak jest podstaw prawnych do uznania, że umieszczenie informacji wizualnej przez stronę na konstrukcji metalowej, która już wcześniej została umieszczona przez inny podmiot skutkuje stwierdzeniem, że reklama nie stanowi własności właściciela treści reklamowej tylko właściciela konstrukcji. Ustawodawca nie przewiduje możliwości oddzielnego traktowania nośnika informacji wizualnej oraz konstrukcji metalowych i zamocowań. Odnosząc się do zarzutów odwołującej Spółki dotyczących mocy prawnej aktów prawnych będących podstawą podjęcia decyzji, SKO wskazał, że załącznik do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [... marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta jest do wglądu w Biurze Obsługi Klienta Urzędu Miasta D., natomiast rozporządzenie Wojewody W. zostało ogłoszony w Dzienniku Urzędowym Województwa W. i jest to akt prawa miejscowego powszechnie obowiązujący. W ocenie SKO stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przepisy na podstawie, których nałożono karę mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką skarżąca zawarła z Fundacją "[...]", która jak podaje strona miała eksponować reklamę. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które zawarły umowę. Spółka nie zgodziła się z powyższą decyzją i wywiodła skargę do WSA we W., wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez oba organy, gdyż w opinii skarżącej rażąco naruszają porządek prawny. Skarżąca w uzasadnieniu poddała w wątpliwość, czy eksponowany baner można uznać za reklamę, bowiem treść przedmiotowej planszy, ogranicza się jedynie do wymienienia nazwy Spółki i numeru telefonu. Strona wskazała na treść wyroku WSA z Poznania z dnia 17 lutego 2004 r. (sygn. akt II SA/Po 3477/01), zgodnie z którym tablica obejmująca jedynie napis o treści "notariusz" nie stanowi reklamy. Skarżąca Spółka wskazała, że umieszczony baner dotyczył spółki z o.o. M., jednak spółka ani nie zlecała, ani też sama nie dokonywała umieszczenia "reklamy". Z tych względów nie może ponosić konsekwencji działania osób trzecich w żaden sposób nie związanych ze Spółką. Skarżąca przywołała art. 40 ust. 3 o drogach publicznych i wywiodła, że przepis ten nie precyzuje od kogo tę opłatę się pobiera. Zdaniem skarżącej można logicznie domniemywać, iż opłaty te pobiera się od tego kto zajęcia dokonał. Natomiast w rozpatrywanym przypadku zajęcia nie dokonała Spółka "M." ponieważ ani nie zlecała, ani własnymi środkami takiego zajęcia nie dokonała. W opinii strony skarżącej organ nigdzie nie udowodnił, iż rama na której dokonywano ekspozycji "reklamy" leży właśnie w granicach działki nr [...] (w pasie drogowym ulicy S.), jedynym wiarygodnym ustaleniem byłoby, w opinii strony, wykonanie pomiaru geodezyjnego - takiego jednak brak, co w ocenie strony skarżącej skutkuje, iż fakt rzekomego położenia ramy w obrębie pasa drogowego nie został udowodniony. Dodatkowo strona poddała w wątpliwość, kto jest właścicielem działki nr [...], brak bowiem w aktach wypisu z księgi wieczystej, jedynego dowodu własności. Skarżąca nie zgodziła się ponadto z przyjętym przez oba organy wyliczeniem czasu zajęcia pasa drogowego. Jak wynika z uzasadnienia decyzji obu organów inspekcje dokonywane były wyłącznie w 18 dniach - licząc od 3 listopada 2008 r. do 23 lutego 2009 r. Z tego też powodu nie udowodnionym pozostaje fakt rzekomej ekspozycji "reklamy" przez pozostałe 95 dni. Strona skarżąca wyraźnie podkreśliła, że obliczenie powierzchni "reklamy" nie jest czynnością prostą i wymaga wiedzy geodety i tylko ten sposób wyliczenia powierzchni baneru daje gwarancje wyeliminowania błędu w określeniu wielkości "reklamy". Skarżąca spółka wskazała dodatkowo, iż uchwała RM D. [...] w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D., wraz z załącznikiem tzw. wykazem, nie została opublikowana i tym samym nie może być uznana za obowiązujące prawo miejscowe. Skarżąca wskazała ponadto, że w identycznym stanie faktycznym, w sprawie reklamy fundacji "[...]" organy podjęły zupełnie inne rozstrzygnięcie, wskazując, że reklama tej fundacji nie znajduje się w granicach pasa drogowego ul. S. W odpowiedzi na skargę SKO w W. podtrzymało dotychczas zajmowane stanowisko w sprawie, dodatkowo wskazując, że nie wszystkie uchwały podjęte przez RM D. są aktami prawa miejscowego podlegającymi ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Organ wyjaśnił, że rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. Nr [...] stwierdzono nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej D. [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. Przepis ten uzależniał wejście uchwały w życie od ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym, natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze uchyliło ten zapis, co powoduje, że uchwała ta nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i obowiązuje od daty jej podjęcia bez konieczności publikacji w dzienniku urzędowym. Z tego też względu w opinii organu administracji nieuzasadnione są wątpliwości strony co do mocy obowiązującej wskazanej uchwały będącej jedną z podstaw podjęcia decyzji. WSA we W. wskazanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA podkreślił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 6,ust. 8, ust.12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji. Zezwolenie dotyczy umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam. Ponadto przepis ten określa stawki opłat za umieszczenia reklamy i kary za takie zachowanie bez zezwolenia. Na podstawie analizy zebranego materiału dowodowego Sąd I instancji nie dopatrzył się, aby organy nie dopełniły formalności starannego wyjaśnienia sprawy. Organy administracji wnikliwie oceniły, że sporny baner stanowi reklamę działalności Spółki oraz że to skarżąca dokonała zajęcia pasa drogowego (ul. S.) przez umieszczenie tej reklamy bez wymaganego zezwolenia. W ocenie Sądu I instancji nie może budzić wątpliwości, że jeżeli tablica (zajmująca pas drogowy) stanowi dla jej odbiorców informację o rodzaju działalności gospodarczej i miejscu jej wykonywania, to ma na celu rozpowszechnianie danego produktu i tym samym zwiększenie liczby odbiorców, tak więc stosownie do art. 4 pkt 23 ustawy o drogach, tablica ta będzie stanowiła reklamę i jej właściciel obowiązany będzie uzyskać zezwolenie jak wymaga tego art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach. Nie można więc zgodzić się z zarzutem Spółki, że sporny baner nie jest reklamą. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Spółki, WSA wskazał, że o tym co jest reklamą, a co nie jest, decyduje przepis ustawy o drogach zawierającej definicję legalną tego pojęcia, "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami" tak więc jej istota zawiera się w kierowanych na zewnątrz treściach podanych w dowolnej wizualnej formie, a nie w rodzaju konstrukcji, na której treści są prezentowane, innymi słowy na pojęcie reklamy składa się nie tylko sam nośnik informacji (plakat), ale i konstrukcja metalowa, na której jest umieszczony. Kolejny argument Spółki że przekazała baner Fundacji "[...]" o od tej chwili nie wie dokładnie gdzie i jak banery były eksponowane, nie znalazło w opinii WSA podstawy dla uwzględnienia skargi Spółki, bowiem stroną toczącego się postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi jest zajmujący pas drogowy i trafnie organ wskazał, że umowa jaką skarżąca zawarła z Fundacją "[...]", co do zasady wiąże tylko strony tej umowy. Należy wskazać, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o drogach nie jest istotne kto fizycznie montuje reklamę, ale kto jest zleceniodawcą tego umieszczenia i na czyją rzecz umieszczenie to wykonano. W celu odniesienia się do kolejnego zarzutu spółki, WSA przywołał treść spornej reklamy, która brzmiała: "[...]" oraz zdjęcie przedstawiające samochód po wypadku. Skarżąca wskazała w skardze do WSA, że powyższy baner informuje o działalności gospodarczej spółki, jednak strona nie zlecała umieszczenia tego plakatu i sama go też nie umieszczała, zdaniem Spółki wykonały to osoby trzecie, za które spółka odpowiedzialności nie ponosi. W ocenie Sądu I instancji potencjalne przyjęcie przez organy orzekające w sprawie, że Spółka nie wie kto zamieścił dużą reklamę informującą o jej działalności, sugerującą potrzebę skorzystania z jej oferty, określającą w jaki sposób skontaktować się ze Spółką nie mieściłoby się w ramach zasady swobodnej oceny dowodów, tym bardziej, że reklama ta została umieszczona w widocznym miejscu, w ruchliwym punkcie D. Organy ocenę, że sporna reklama została umieszczona z inicjatywy skarżącej oparły na przekonujących podstawach i dały temu wyraz w uzasadnieniu decyzji. Wskazując na zarzut Spółki braku udowodnienia przez organy czasu w jakim reklama zajmowała pas drogowy ul. S. WSA wskazał, że w aktach znajduje się dziewiętnaście protokołów z przeprowadzonych kontroli w sprawie zajęcia przez skarżącą pasa drogowego. Kontrole te obejmują okres od 3 listopada 2008 r. do 23 lutego 2009 r., z każdego z protokołów wynika, że w pasie drogowym ul. S. znajduje się reklama skarżącej. Zgodnie z art. 40 ust. 6 ustawy o drogach organy nakładając karę na Spółkę wskazały jako liczbę dni zajmowania pasa drogowego 113. W opinii Sądu I instancji nie można zgodzić się z twierdzeniem skarżącej, iż kara powinna obejmować wyłącznie dni, w których przeprowadzane były inspekcje. Przyjęcie bowiem takiej interpretacji Spółki byłoby równoznaczne z zaakceptowaniem potencjalnej sytuacji, w której skarżąca pomiędzy wykonywanymi przez organ kontrolami ściąga reklamę o powierzchni ponad 6 m2, aby zawieszać ją ponownie w dniach dokonywanej inspekcji. WSA nie podzielił również stanowiska skarżącej, która nie zgadza się z ustaleniami organów, że sporna reklama umieszczona była w pasie drogowym ul. S. W aktach administracyjnych znajduje się dołączony urzędowy dokument geodezyjny, który określa linie graniczne działki ewidencyjnej nr 340/1, stanowiącej drogę - ul. S. z zaznaczonym miejscem umieszczenia reklamy w granicach tej działki. W myśl art. 4 ust. 2 ustawy o drogach pod pojęciem drogi należy rozumieć budowlę wraz z drogowymi obiektami inżynierskim, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno - użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. W aktach znajdują się też dwie mapy podpisane przez kierownika Wydziału Inżynierii Miejskiej (tzw. mapy do celów projektowych) z zaznaczonymi granicami działki nr [...] oraz ze wskazanym miejscem usytuowania reklamy. Powyższe dokumenty jednoznaczne wskazują na miejsce usytuowania reklamy w granicach działki ewidencyjnej nr [...] stanowiącej drogę - ul. S., tym samym stanowią dowód na umieszczenie reklamy w pasie drogowym ul. S. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, który podkreślił w odpowiedzi na skargę, że nieuzasadnione jest twierdzenie strony, że jedynym dowodem potwierdzającym, iż reklama umieszczona została w pasie drogowym ul. S. byłby pomiar geodezyjny. W myśl art. 75 § 1 k.p.a., jako dowód należy dopuścić wszystko, co może się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Skarżącej dotyczącego wadliwie jej zdaniem dokonanych pomiarów powierzchni reklamy, która stanowi prostokąt (bez udziału geodetów) Sąd wskazuje, że pismem dnia 30 grudnia 2008 r. organ pierwszej instancji zawiadomił stronę, że w dniu 13 stycznia 2009 r. w miejscu usytuowania reklamy w pasie drogowym ul. S. zostanie przeprowadzona wizja. W dniu 13 stycznia 2009 r. w obecności dwóch pracowników UM w D. przeprowadzono oględziny zajęcia pasa drogowego ul. S., strona mimo prawidłowego zawiadomienia nie była obecna. Podczas oględzin stwierdzono w pasie drogowym drogi gminnej Miasta D. - ul. S. obecność reklamy firmy M. o powierzchni 6,29m2. Strona, która miała możliwość uczestniczenia w oględzinach oraz miała możliwość zaznajomienia się z aktami sprawy nie zgłaszała stosownych wniosków dowodowych, które mogłyby usunąć wątpliwości Spółki co do sposobu przeprowadzonych pomiarów powierzchni planszy reklamy, w trakcie postępowania zarówno przed organem I jak i przed organem II instancji. Kolejny zarzut Spółki, że ograny nie wykazały, kto jest w właścicielem drogi - ul S., bowiem nie przedstawiły właściwego wypisu księgi wieczystej nieruchomości, świadczy zdaniem WSA o niezrozumieniu przez Spółkę który podmiot zgodnie z ustawą o drogach publicznych wymierza, w drodze decyzji karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego, kto udziela zezwolenia na to zajęcie. Organy wykazały, że zarządcą drogi jest Gmina D., zgodnie z art. 2a ust. 12 ustawy o drogach publicznych drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. W myśl art. 7 ust. 2 ustawy o drogach zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu, natomiast ustalenie przebiegu dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy. Organy administracji przedłożyły do akt rozporządzenie Wojewody W. z dnia [...] lutego 1994 r. Nr [...] z którego wynika, że do kategorii miejskich dróg lokalnych zalicza się ul. S. Natomiast art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach stanowi, że zarządcami dróg z zastrzeżeniem ust.3,5,i 8 są dla dróg gminnych - wójt (burmistrz, prezydent). Z treści art. 40 ust. 12 ust. 1 ustawy o drogach wynika, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierza on karę w drodze decyzji administracyjnej. Dodatkowo, co potwierdza także Spółka, w aktach administracyjnych znajduje się wypis z ewidencji gruntów z którego wynika, że właścicielem działki nr [...] drogi (ulicy S.) jest Gmina D. Należy wskazać, że ewidencja gruntów i budynków jest urzędowym źródłem informacji faktycznych wykorzystywanych w postępowaniach administracyjnych i w każdym przypadku, gdy dane zawarte wyłącznie w wyjaśnieniach strony postępowania są niezgodne z danymi wynikającymi z ewidencji, rozstrzygające znaczenie mają zapisy wynikające z ewidencji. Ustosunkowując się do twierdzeń Spółki o braku mocy obowiązującej uchwały RM D. z dnia [...] marca 2008 r. Nr [...] organ administracji właściwie wykazał, że nie wszystkie uchwały podjęte przez RM D. są aktami prawa miejscowego podlegającymi ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w myśl art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody [...] z dnia [...] maja 2008 r. [...] stwierdzono nieważność § 3 uchwały Rady Miejskiej D. Nr [...] z dnia [...] marca 2008 r. w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. Przepis ten uzależniał wejście uchwały w życie od ogłoszenia jej w dzienniku urzędowym, natomiast rozstrzygnięcie nadzorcze uchyliło ten zapis, co powoduje, że uchwała ta nie podlega ogłoszeniu w dzienniku urzędowym i obowiązuje od daty jej podjęcia bez konieczności publikacji w dzienniku urzędowym. WSA stwierdził, że organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Organy administracji przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej spółki do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia. Nie doszło również do naruszenia zasady ochrony słusznego interesu skarżącej spółki, zasady zaufania obywateli do organów państwa. Wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy orzekające wzięły pod uwagę wszystkie podnoszone przez skarżącą spółkę okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, a odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sformułowały wnioski, które mieszczą się w granicach swobodnej oceny dowodów. Od przedmiotowego wyroku pełnomocnik M. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając nią wyrok w całości i zarzucając: I.naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej p.p.s.a) polegające na wadliwym przyjęciu, że organy prowadząc postępowanie podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy biorąc pod uwagę wszystkie podnoszone okoliczności i zgromadzone w toku postępowania dowody, odnosząc je do podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia w granicach swobodnej oceny dowodów, podczas gdy w rzeczywistości należało uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w całości, albowiem naruszały one przepisy prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, że Skarżąca samowolnie umieściła w okresie od dnia 3.11.2008 r. do dnia 23.02.2009 r. baner o powierzchni 6,29m , stanowiący reklamę, w pasie drogowym ulicy S., 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wskutek zaniechania uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu administracyjnego I instancji w całości, w konsekwencji wadliwego niestwierdzenia przez Sąd I instancji naruszenia w niniejszej sprawie prawa materialnego przez organ administracyjny zarówno I i II instancji, tj.: art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12, art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych; art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w konsekwencji pominięcia w rozważaniach podnoszonego przez Skarżącą argumentu podjęcia przez Burmistrza D. dwóch sprzecznych ze sobą decyzji w tym samym stanie faktycznym i prawnym a przemawiającego za brakiem wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału sprawy przez organy administracyjne obu instancji. II. naruszenie prawa materialnego, tj: 1. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że sporny baner stanowi reklamę w rozumieniu definicji ustawowej nadanej przez ten przepis, podczas gdy w rzeczywistości baner ów nie może być uznany za reklamę ponieważ pełni wyłącznie rolę informacji o działalności Skarżącej, 2. art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych poprzez jego błędna interpretację wskutek pominięcia, że pobranie kary pieniężnej uwarunkowane jest nie tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, ale także dokonaniem tego zajęcia ze świadomością bezprawności, a ponadto obciążony karą powinien być podmiot faktycznie dokonujący zajęcia pasa drogowego, 3. art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20.07.2000 r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP wskutek niewłaściwego zastosowania pierwszego z tych przepisów w konsekwencji pominięcia drugiego i przyjęcia, że do wejścia w życie uchwały Rady Miejskiej D. z dnia [...].03.2008 r. Nr [...] nie była potrzebna jej publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa [...], podczas gdy przedmiotowa uchwała stanowi akt prawa miejscowego, który dla swojej ważności musi zostać opublikowany w wojewódzkim dzienniku urzędowym. W związku z tym wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Odpowiedzi na skargę kascyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć. Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów o do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Jak słusznie akcentuje się w orzeczeniach sądów administracyjnych w sytuacji gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania – jak ma to miejsce w niniejszej sprawie - w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzut naruszenia przepisów postępowania. W kasacji w punkcie pierwszym zarzutów dotyczących naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy zarzucono naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.ps.a poprzez nie uchylenie decyzji organu, która narusza art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób mający wpływ na wynik sprawy polegający na przyjęciu, że Skarżąca samowolnie umieściła w okresie od dnia 3.11.2008 r. do dnia 23.02.2009 r. baner o powierzchni 6,29 m , stanowiący reklamę, w pasie drogowym ulicy S. Zarzut ten w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest całkowicie niezasadny. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego bezspornie wynika, iż skarżąca nie posiadała zezwolenia właściwego zarządcy drogi na umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm; dalej jako ustawa o drogach publicznych) zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową przebudową remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi. Takiego zezwolenia wymaga m.in. umieszczenie reklam w granicach pasa drogowego. Za umieszczenie reklamy bez stosownego zezwolenia (czyli samowolnie), zarządca drogi nakłada karę pieniężną w wysokości dziesięciokrotności opłaty, jaką należało uiścić za uzyskanie pozwolenia (art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych). Sporna reklama została usytuowania w odcinku pasa drogowego ul. S. (działka drogowa nr [...]), będącej własnością Gminy D., której zarządcą jest Burmistrz D. Należy podkreślić, iż godnie z rozporządzeniem Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 1994 r., ul. S., została zaliczona do kategorii dróg lokalnych miejskich. Natomiast przebieg istniejących dróg gminnych w granicach administracyjnych miasta D. został określony również w załączniku nr 2 do uchwały nr [...] Rady Miejskiej D. z dnia [...] marca 2008 r. W ocenie NSA Sąd I instancji zasadnie uznał, iż organy nie naruszyły w toku prowadzonego w tej sprawie postępowania art.7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazane przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego generalnie dotyczą ustalania w postępowaniu administracyjnym tzw. prawdy obiektywnej. Art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że: "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Następnie, zgodnie z treścią art. 80 k.p.a. całokształt tego materiału dowodowego organ winien ocenić zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zastosowanie tych przepisów prowadzi organ w konsekwencji do przestrzegania w toku postępowania administracyjnego zasad ogólnych k.p.a., w tym tych wynikających z art. 7 k.p.a., tj. zasady: 1) kontroli i nadzoru nad przestrzeganiem prawa w postępowaniu, 2) zasady prawdy obiektywnej i 3) zasady uwzględniania w toku postępowania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Należy dodać, iż ustalając prawdę obiektywną organ administracji może się posłużyć wszystkimi dopuszczalnymi w postępowaniu administracyjnym rodzajami dowodów. Stosownie do art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W przedmiotowej sprawie organy nie dopuściły się naruszeń wskazanych przepisów k.p.a., co zasadnie podkreślił Sąd I instancji. Należy wskazać, iż Sąd I instancji uchylając zaskarżoną do niego decyzję administracyjną w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. musiałby ustalić, że stwierdzone naruszenie innych przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czyli musiałby wykazać, iż gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia innych przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej byłoby inne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 407/05, niepubl.). Można przyjąć, że w tej kategorii podstawy uchylenia decyzji mieści się brak należytej staranności wykazany przez organ administracji publicznej w prowadzeniu sprawy, a wyrażający się w rozstrzyganiu o niej bez pełnej znajomości jej stanu faktycznego oraz materiału dowodowego występującego w sprawie. A zatem nie wystarczy stwierdzenie przez Sąd I instancji jakiegokolwiek, każdego naruszenie przepisów postępowania, aby uwzględnić skargę na decyzję administracyjną. W przedmiotowej sprawie w zaskarżonym wyroku Sąd I instancji uznał, iż ustalenia faktyczne dokonane przez organ znajdują oparcie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, a wyciągnięte na ich podstawie wnioski są logiczne i przekonywające. A zatem taka ocena obligowała Sąd I instancji do oddalenia skargi w oparciu o art. 151 p.p.s.a. Tym samym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. nie znajduje uzasadnienia. Jak słusznie podkreślił NSA w tezie wyroku z dnia 15 września 2009 r. (sygn. akt I OSK 92/09 – LEX nr 595613) : "Art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. obejmuje wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów postępowania, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić sądowi naruszenie tego przepisu tylko wówczas, gdy sąd stwierdza naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełnia dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyla zaskarżonej decyzji." Jeśli zatem z wyroku wynika, że Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to uznać należy, że rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej. (por. też: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 852/05 – LEX nr 267203). Co do zarzutu kasacji naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a. należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny uważa go za niezasadny. W ocenie NSA uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi wskazane w art. 141 § 4 zd. 1 p.p.s.a., który stanowi, że: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie." Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia. Uzasadnienie wyroku zawiera spójne i jasne wywody Sądu na temat przyczyn nieuwzględnienia skargi. Zarzut pominięcia przez Sąd w rozważaniach podnoszonego przez Skarżącą argumentu podjęcia przez Burmistrza D. dwóch sprzecznych ze sobą decyzji w tym samym stanie faktycznym i prawnym a przemawiającego za brakiem wyczerpującego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału sprawy przez organy administracyjne obu instancji, nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji, w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy. A zatem nie może odnieść się do innej indywidualnej i odrębnej sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, nie mieszczącej się w granicach danej sprawy. W skardze kasacyjnej zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych wskutek niewłaściwego zastosowania poprzez przyjęcie, że sporny baner stanowi reklamę w rozumieniu tego przepisu. W ocenie NSA Sąd I instancji prawidłowo przyjął, akceptując stanowisko organów w tej sprawie, że sporny baner stanowi, zgodnie z definicją ustawową reklamę, czyli nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, niebędacy znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie naruszył także wskazywanego art. 40 ust. 12 i art. 40 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez zaakceptowanie stanowiska organów, iż w przedmiotowej sprawie nałożenia kary pieniężnej uwarunkowane jest tylko brakiem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego. Słusznie podkreśliło SKO, a Sąd I instancji to zaaprobował, iż: "stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym jest właściciel danej reklamy. Jest on w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Zatem to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządu drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych. Przepisy na podstawie, których nałożono karę mają charakter przepisów powszechnie obowiązujących. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa jaką skarżąca zawarła z Fundacją "[...]", która jak podaje strona miała eksponować reklamę. Umowa jako instrument prawa cywilnego co do zasady wiąże tylko strony, które zawarły umowę." Co do zarzutu naruszenia art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. w sprawie ogłaszania aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95) w zw. z art. 87 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela stanowisko Sądu I instancji, iż zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma rozporządzenie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 1994 r. Nr [...] z którego wynika, że do kategorii miejskich dróg lokalnych zalicza się ul. Szpitalną, a które zostało prawidłowo opublikowane w Dzienniku Urzędowym Województwa [...]. Z tych względów skargę kasacyjną w niniejszej sprawie jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalono na podstawie art. 184 p.p.s.a.