I OSK 1201/10

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek po rozpoznaniu w dniu 11 sierpnia 2010 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. L. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1556/09 o odrzuceniu skargi E. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 5 marca 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1556/09 odrzucił skargę E. L. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] czerwca 2009 r. w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że w skardze na powyższą uchwałę E. L. podniosła zarzut naruszenia § 4 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 2 grudnia 2004 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Odpowiadając na skargę Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że żądanie zawarte w skardze nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego ponadto wskazał, że żądanie to nie dotyczy uchwały, a jedynie rozstrzygnięcia Zarządu Dzielnicy Praga Południe z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając niniejszą skargę uznał, że zaskarżony akt zawarty w protokole nr [...] nie stanowi uchwały, a więc aktu organu jednostki samorządu terytorialnego podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Za uchwałę bowiem można jedynie uznać taką formę działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej. Jednym zaś z elementów, które czynią z określonego dokumentu akt woli organu, jest podstawa prawna, legitymująca organ gminy do podjęcia określonych działań. Uchwała ponadto, jak wskazał Sąd, powinna zawierać wskazanie adresata rozstrzygnięcia, rozstrzygnięcie o istocie sprawy, uzasadnienie prawne i faktyczne. Mając zatem na uwadze, że zaskarżony w niniejszej sprawie akt nie spełniał wskazanych powyżej kryteriów, Sąd uznał za niedopuszczalne wniesienie na niego skargi, wobec czego na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skargę tę odrzucił. W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego postanowienia E. L., reprezentowana przez adwokata przyznanego jej z urzędu, podniosła następujące zarzuty: 1. naruszenie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) przez błędną jego wykładnię oraz przyjęcie, że rozstrzygnięcie Zarządu Dzielnicy Warszawa Praga Południe z dnia [...] czerwca 2009 r. zawarte w protokole nr [...] nie stanowi aktu organu jednostki samorządu terytorialnego innego niż akt prawa miejscowego w postaci uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2. naruszenie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że niniejsza sprawa nie podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi. Skarga kasacyjna posiada uzasadnione podstawy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 101 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego może być zaskarżona uchwała lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Przepis ten obejmuje zarówno uchwały i zarządzenia organów gminy stanowiące akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.), jak i uchwały i zarządzenia podjęte przez organy z zakresu administracji publicznej, które nie są aktami prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 27 września 1994 r., sygn. akt W 10/93, akty prawne odpowiadające prawnej charakterystyce aktów administracji, nawet jeżeli mają na celu wywołanie skutków w sferze prawa cywilnego, mogą być kontrolowane i kwestionowane w trybie nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym. Problem wiąże się z prawem własności gminy – jako odrębnej od państwa osoby prawa cywilnego – na mieniu komunalnym stanowiącym rodzaj (kategorię) mienia. Dlatego także czynności organów gminy podejmowane w jej, jako właściciela, imieniu mają charakter publiczny. Dalej Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że jeżeli akt woli organu gminy otrzymał formę prawną aktu władczego wydawanego na podstawie przepisów – m.in. kompetencyjnych – prawa administracyjnego, to niezależnie od charakteru kształtowanych nim stosunków prawnych oraz ewentualnych skutków – także w dziedzinach regulowanych prawem cywilnym – podlega procedurze nadzoru zwanego administracyjnym. W uchwale tej stwierdzono również, iż wszystkie zadania samorządu terytorialnego mają charakter zadań publicznych w tym znaczeniu, że służą zaspokojeniu potrzeb zbiorowych społeczności czy to lokalnych, w wypadku zadań własnych, czy zorganizowanego w państwo całego społeczeństwa, jak w wypadku zadań zleconych. Mając na uwadze powyższe, opowiadając się za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej", Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym stwierdził, że na gruncie rozpoznawanej sprawy przyjąć należy, iż etap postępowania z wniosku E. L. ubiegającej się o wynajem lokalu mieszkalnego zakończony zaskarżonym rozstrzygnięciem Zarządu Dzielnicy Praga Południe z dnia [...] czerwca 2009 r. ma charakter administracyjnoprawny. Rozstrzygnięcie to bowiem stwierdza, że wnioskodawczyni nie spełnia warunku do ubiegania się o zamianę lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu na inny lokal pozostający w zasobach gminy. A zatem akt ten rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb mieszkaniowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy, co ma bezpośredni związek z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy. Należy więc uznać, że postanowienie Zarządu Dzielnicy Praga Południe z dnia [...] czerwca 2009 r. oraz będące jego konsekwencją pisemne zawiadomienie wnioskodawcy z dnia 22 czerwca 2009 r. informujące o tym, że nie ma możliwości udzielenia pomocy przez Urząd Dzielnicy Praga Południe, stanowi akt organu jednostki samorządu terytorialnego, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Taka kwalifikacja zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu wynika z faktu, iż działania podejmowane przez gminę w związku z posiadanym przez nią zasobem mieszkaniowym nie mają wyłącznie cech czynności cywilnoprawnych, trzeba bowiem pamiętać, że na gminę zostały nałożone określone zadania publicznoprawne w zakresie zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 oraz art. 182 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.