II SA/Łd 877/09

Dnia 1 grudnia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA: Jolanta Rosińska Sędziowie Sędzia WSA: Joanna Sekunda – Lenczewska (spr.) Sędzia WSA: Arkadiusz Blewązka Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 grudnia 2009 roku przy udziale --- sprawy ze skargi J. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki w formie biletu kredytowanego i umorzenia postępowania I instancji - oddala skargę. LS Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. działając na podstawie art. 2-5, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 1-3, art. 15 pkt 1, art. 17 ust. 1 pkt 5, art. 36 pkt 1c, art. 39 ust. 1, 2 i 4, art. 100-102, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.) i upoważnienia Wójta Gminy C. z dnia 15 listopada 2004 r. nr 0113/41/2004 w sprawie upoważnienia kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej do wydawania decyzji administracyjnych w indywidualnych sprawach z zakresu pomocy społecznej, art. 104 i art. 108 k.p.a. odmówił przyznania J. P. zaliczki w formie biletu kredytowego w kwocie 1 000 zł jako zasiłku celowego na pokrycie opłat na węgiel, leki, za energię elektryczną i za pobór wody, przyznał zasiłek celowy w wysokości 150 zł na częściowe pokrycie wydatków – opłat za zakup węgla, za energię elektryczną, opłaty za pobór wody oraz opłaty za zakup leków. Z uzasadnienia decyzji wynika, że J. P. w dniu 25 marca 2009 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przyznanie mu zaliczki w formie biletu kredytowego w wysokości 1 000 zł jako zasiłku celowego na pokrycie opłat związanych z zakupem tony węgla, opłaty za energię elektryczną , opłaty za pobór wody oraz opłaty za zakup leków, chcąc odebrać wskazaną kwotę z wyprzedzeniem, aby mógł o czasie opłacać rachunki i wykupić leki bez konieczności zaciągania pożyczek. Decyzją z dnia [...] r. odmówiono przyznania świadczenia w formie biletu kredytowego jako zasiłku celowego na pokrycie opłat. W wyniku odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. uchyliło decyzję w całości, przekazując ją do ponownego rozpatrzenia. Wskazano na brak należytego, wyczerpującego poinformowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków strony, choć podzielono stanowisko organu I instancji co do odmowy przyznania zasiłku celowego w formie biletu kredytowego. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy J. P. sprecyzował wniosek i wskazał, że zwracając się do GOPS wnosił o pomoc finansową w formie zasiłku celowego na zakup węgla, leków, opłaty za energię elektryczną i opłaty za pobór wody w kwocie 1000 zł. Organ wskazał, że petent spełnia warunki do ubiegania się o świadczenia z opieki społecznej, gdyż jego dochód - zasiłek stały – wynosi 444 zł, zaś kryterium dochodowe – 477 zł. Poza tym jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Według Kierownika GOPS opłaty za energię elektryczną i pobór wody są potrzebami ważnymi, niemniej jednak wnioskodawca nie może oczekiwać, iż GOPS będzie pokrywał je w pełnych wysokościach oraz, że świadczenia pomocy społecznej będą jego źródłem utrzymania. Możliwości GOPS w zakresie wysokości przyznawanych świadczeń zależą przede wszystkim od posiadanych środków finansowych. W roku 2009 do dnia wydania decyzji czyli do dnia [...] r. organ wypłacił 136 osobom 330 zasiłki celowe na łączną kwotę 31 720 zł. Średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 96 zł. Większość rodzin ubiegających się o zasiłki celowe znajdowała się w gorszej sytuacji materialnej niż J. P. O pomoc ubiegają się bowiem rodziny z bardzo niskimi dochodami (często poniżej 200 zł na osobę) lub wręcz bez dochodów, rodziny bezrobotne, wielodzietne, których nie stać na zaspokojenie nawet najbardziej niezbędnych potrzeb. W budżecie gminy na rok 2009 na realizację zasiłków celowych Rada Gminy C. zaplanowała kwotę 57.000 zł, z czego plan na 7 miesięcy wynosi 33 250 zł. Do końca czerwca do dyspozycji organu I instancji pozostała kwota 1.530 zł., a w chwili wydania decyzji na rozpatrzenie oczekiwało 11 wniosków o przyznanie zasiłku celowego. Ustalony stan faktyczny uzasadniał więc - w ocenie Kierownika GOPS - przyznanie zasiłku celowego w kwocie 150 zł. Jednocześnie Kierownik podkreślił, że organy nie są zobowiązane do zadośćuczynienia wszystkim potrzebom wnioskodawcy. Od decyzji z dnia [...] r. odwołanie złożył J. P., kwestionując wysokość przyznanej mu pomocy i domagając się przyznania kwoty 1000 zł. Wskazał, że utracił środki do życia w wyniku działań zorganizowanego układu przestępczego, jakim jego zdaniem są władze gminy C. Obecnie utrzymuje się z zasiłku stałego. Jego zdaniem, w sprawie, oprócz art. 39 ustawy o pomocy społecznej powinien mieć zastosowanie art. 40 tej ustawy, zgodnie z którym zasiłek może być przyznany również osobie lub rodzinie, które poniosły straty na skutek zdarzenia losowego. Za takowe uznał on pozbawienie go pracy, co doprowadziło do nabycia chorób układu nerwowego. Ponadto w jego ocenie wielkość środków na pomoc społeczną jest ograniczana, bowiem środki te przeznaczane są na wynagrodzenia dla przedstawicieli władz lokalnych. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchyliło zaskarżona decyzję w części dotyczącej odmowy przyznania zaliczki w formie biletu kredytowego i umorzyło postępowanie w tej części a w pozostałym zakresie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Wyjaśniając motywy podjętej decyzji Kolegium wskazało na zasady przyznawania zasiłków celowych uregulowane art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Z przepisu tego wynika, że nie jest przyznawany na pokrycie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Na decyzję organu w przedmiocie zasiłku celowego, przyznawaną na podstawie uznania administracyjnego mają wpływ zasady ogólne, wyrażone w art. 2, 3 i 4 ustawy, co oznacza, że zasiłek celowy przyznany stronie ma wystarczyć na zaspokojenie jej niezbędnych potrzeb bytowych tylko wówczas, gdy potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Sam fakt spełnienia kryteriów ustawowych nie oznacza automatycznego przyznania osobie zainteresowanej tego świadczenia. Rzeczą organu jest ocena warunków uzasadniających przyznanie pomocy, ale również decyzja co do jej wysokości. Kolegium wskazało, że J. P. spełnia kryterium dochodowe uprawniające go do przyznania pomocy społecznej w formie zasiłku celowego, a wynoszące dla osoby samotnie gospodarującej 477 zł. Jego dochód stanowi zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie. W tej sytuacji, organ I instancji prawidłowo ocenił trudną sytuację skarżącego i przyznał mu pomoc w kwocie 150 zł na częściowe pokrycie wydatków za zakup węgla, za energię elektryczną, zużycie wody oraz zakup leków. W przekonaniu Kolegium, przyznana pomoc niewątpliwie nie spełniała oczekiwań J.P., czemu zresztą dał on wyraz w odwołaniu. Jej wysokość, co podkreśliło SKO, wynikała przede wszystkim z możliwości finansowych organu. Organy pomocy społecznej działają bowiem w oparciu o środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach muszą realizować swe ustawowe cele. Wymaga to realistycznej oceny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych osób uprawnionych do świadczeń. Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu I instancji i zebrany w sprawie materiał dowodowy zawiera wyjaśnienie motywów, jakimi kierował się Kierownik GOPS przyznając pomoc w wysokości 150 zł. Kierownik wskazał, że średnia wysokość zasiłku celowego wyniosła 96 zł. W budżecie gminy na rok 2009 na realizację zasiłków celowych Rada Gminy C. zaplanowała kwotę 57.000 zł, z czego plan na 7 miesięcy wyniósł 33 250 zł. Do dnia wydania zaskarżonej decyzji wypłacono 136 osobom 330 zasiłki celowe na kwotę 31 720 zł. Powyższe skutkuje tym, że od dnia [...] r. GOPS dysponował już tylko kwotą 1 530 zł., mimo że do rozpatrzenia pozostało jeszcze 11 wniosków o przyznanie pomocy. W ocenie Kolegium, przyznana pomoc nie pozostaje więc w sprzeczności z prawem i nie narusza granic uznania administracyjnego, a odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Przyznany zasiłek celowy w kwocie 150 zł stanowi kwotę przewyższającą średnią wysokość przyznanych przez organ zasiłków celowych. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że przyznana pomoc nie jest jedyną formą pomocy, jaką skarżący uzyskał z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej. Mianowicie, decyzją z dnia [...] r. przyznano stronie pomoc w formie zasiłku celowego w kwocie 386,94 zł, decyzją z dnia [...] r. zasiłek celowy w kwocie 170 zł, decyzją z dnia [...] r. zasiłek celowy w kwocie 150zł, zaś decyzją z dnia [...] r. zasiłek celowy w wysokości 110 zł. Kolegium wskazało także, że wobec sprecyzowania przez petenta wniosku poprzez żądanie pomocy finansowej w formie zasiłku celowego nastąpiła modyfikacja wcześniejszego wniosku, a zatem brak było podstawy prawnej do orzekania w przedmiocie odmowy przyznania zaliczki w formie biletu kredytowanego. Jeżeli postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, to organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w oparciu o art. 105 § 1 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że świadczenie zostało przyznane skarżącemu w oparciu o art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej. Przepisy art. 40 i 41 tej ustawy normują szczególne zasady przyznania zasiłku celowego. Zasiłek ten, w wyjątkowych przypadkach, mogą otrzymać osoby lub rodziny przekraczające wymienione w ustawie kryteria dochodowe, jeśli poniosły one stratę w wyniku zdarzenia losowego, klęski żywiołowej lub ekologicznej. Dlatego też ubiegając się o taką pomoc należy wystąpić ze stosownym wnioskiem. Podnoszone kwestie dotyczące nieprawidłowego, zdaniem strony, działania organów i pracowników mogą być rozpatrywane w innym trybie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi J. P. wniósł o zmianę decyzji Kolegium i przyznanie zasiłku celowego w kwocie 1000 zł oraz o uznanie go za osobę szczególnej troski ze względu na sytuację materialną i zdrowotną, w jakiej się znajduje. W motywach skargi powtórzył argumenty z odwołania. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko przedstawione w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. nr 153, poz. 1269 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych przy czym, zgodnie z § 2 tego artykułu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Analogiczne unormowanie zawarte zostało w przepisie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a. Oznacza to, iż Sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, tj. jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji. Uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy ( art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.); naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego ( lit. b ); albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy ( lit. c ). W przeciwnym wypadku, stosownie do treści art. 151 p.p.s.a., skargę należy oddalić. W ocenie sądu, przy wydaniu kwestionowanej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów, które w myśl art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a., skutkować winno jej uchyleniem. Przedmiotem oceny Sądu jest legalność zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. uchylającej decyzję organu I instancji w części dotyczącej odmowy przyznania zaliczki w formie biletu kredytowego i umarzającej postępowanie w tej części a w pozostałym zakresie utrzymującej rozstrzygnięcie w mocy. Wskazana decyzja Kolegium znajduje oparcie w treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zgodzić należy się z organem, że wobec modyfikacji pierwotnego wniosku przez skarżącego, prowadzone postępowanie dotyczyło wniosku o przyznanie zasiłku celowego nie zaś wniosku o przyznanie biletu kredytowanego, tak więc bezprzedmiotowe było prowadzenie postępowania i orzekanie co do tego ostatniego. Tym samym czyni to zasadnym zastosowanie przepisu art. 105 § 1 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym jak i piśmiennictwem, bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 §1 Kpa, to nic innego jak brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, skutkiem czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie co do istoty (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C. H. Beck, Warszawa 1996, str. 462 i nast.). Takim elementem może być brak wniosku, który upoważnia organ do działania, tak jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie, w zakresie pierwotnie sformułowanego żądania o przyznanie biletu kredytowanego. Stosownie do przepisu art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64, poz. 593 ze zm.), przywołanego przez organ jako podstawa materialnoprawna rozstrzygnięcia, zasiłek celowy może być przyznany stronie w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Zasiłek ten może być przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Nie budzi wątpliwości, że zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym o charakterze doraźnym, powiązanym z zaspokojeniem niezbędnej ( a wiec nie każdej ) potrzeby życiowej, jak również z kryterium dochodowym. W § 1 pkt 1a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej ( Dz. U. nr 135, poz. 950 ) ustalone zostało kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej w wysokości nieprzekraczającej 477 zł. Niespornym w przedmiotowej sprawie jest to, że skarżący spełnia warunki dla przyznania mu świadczenia i kwestionowaną decyzją takiż zasiłek celowy mu przyznano. Przedmiotową skargą J. P. zakwestionował jednak wysokość przyznanej mu kwoty, przywołując obszernie okoliczności dotyczące swojej trudnej sytuacji bytowej, zdrowotnej jak również wskazując przyczyny, które jego zdaniem do takiej sytuacji doprowadziły. Brzmienie przepisu art. 39 ustawy o pomocy społecznej jednoznacznie wskazuje, że ustawodawca oparł konstrukcję zasiłku celowego na zasadzie uznania administracyjnego. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. W pełni należy zgodzić się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2007 r. sygn. akt I OSK 1464/06 ( dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 2994150 ), zgodnie z którym, z przepisów regulujących tryb przyznania zasiłku celowego wynika, że udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ winien kierować się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. Podobne stanowisko prezentowane jest również w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych : min. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt I SA/ Wa 884/07, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 382752, wyrok WSA w Warszawie z dnia 3 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/ Wa 94/06, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 209723, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lutego 2006 r. sygn. akt I SA/ Wa 1825/05, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 194040, wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 września 2005 r. sygn. akt I SA/ Wa1553/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej LEX, Lex nr 192950. Jak wynika to z decyzji Kolegium, organ odpowiedzialny za udzielenie pomocy dysponował ograniczonymi środkami finansowymi, a posiadane fundusze musiał rozdzielać pomiędzy stale rosnącą liczbę osób wymagających wsparcia. Bezsprzecznym bowiem jest, że przyznana konkretna pomoc musi mieć pokrycie w środkach finansowych, gdyż w przeciwnym wypadku nie mogłaby zostać faktycznie zrealizowana. Nie ulega zatem wątpliwości, iż organ nie może zabezpieczyć wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc, jak również udzielać świadczeń w oczekiwanej przez te osoby wysokości. Badając okoliczności sprawy w kontekście zgromadzonych dokumentów, sąd nie znalazł podstaw do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji rozstrzygającej o przyznaniu J. P. zasiłku celowego i jego rozmiarze. Sąd podziela w całości argumenty wywiedzione w zaskarżonej decyzji. Organ, analizując sytuację osobistą, materialną i zdrowotną skarżącego wskazał, że jest on uprawniony, co do zasady, do otrzymania pomocy w zakresie zasiłku celowego, ale podniósł również, że posiadane środki finansowe nie pozwalają na zaspokojenie w pełni żądań strony. W motywach rozstrzygnięcia zaznaczono, że organy pomocy społecznej przyznają świadczenia w oparciu o przyznane środki finansowe, których wysokość jest ściśle określona i w tak wyznaczonych granicach realizować muszą swoje ustawowe cele, przytoczono przy tym wszelkie niezbędne dane co do posiadanych środków i sposobu ich rozdysponowania. Jak wynika to z uzasadnienia decyzji ocenie poddano potrzeby skarżącego, ważąc je w kontekście możliwości finansowych organu a także konieczności zaspokajania potrzeb innych osób ubiegających się o pomoc, nie przekraczając przy tym granic uznania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z argumentami skarżącego, że wysokość przyznanego świadczenia pomocowego była uzależniona od trybu, w jakim rozwiązano z nim stosunek pracy, czy też od wysokości wynagrodzeń przedstawicieli władz lokalnych. Te elementy, co starały się prawidłowo wyjaśnić organy administracyjne, pozostawały bez wpływu na wynik sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, nie stwierdziwszy podstaw prawnych do wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. B.C.